مروري بر بودجه عمومي دولت در سال 1391عقلاي مجلس بودجه را شفاف كنند!

واضح آرشیو وب فارسی:دنياي اقتصاد: مروري بر بودجه عمومي دولت در سال 1391عقلاي مجلس بودجه را شفاف كنند!
دكتر حسن سبحاني*اين نوشتار متن سخنراني هفته گذشته دكتر سبحاني در پژوهشگاه علوم انساني و مطالعات فرهنگي است.

عمده فعاليت‌هاي دولت در كشور ما در لايحه بودجه بازتاب مي‌يابد كه هر دو نوع فعاليت‌هاي حاكميتي و تصدي‌گرانه دولت را در خود دارد.
با بررسي سري زماني بودجه‌هاي دولت به اين نتيجه مي‌رسيم كه همواره نزديك به يك‌سوم ارقام بودجه به فعاليت‌هاي حاكميتي و دو‌سوم آن به فعاليت‌هاي تصدي‌گرانه در بانك‌ها، شركت‌ها و موسسات انتفاعي دولتي مربوط بوده است. ظاهرا لايحه دولت بايد ارقامي دقيق در خود داشته باشد، اما پس از تحليل درمي‌يابيم كه اين ارقام عملا از چنين دقتي برخوردار نيست.
بخشي از بودجه كه به فعاليت‌هاي حاكميتي بازمي‌گردد، بودجه عمومي دولت است كه صرف امور حاكميت، وزارتخانه‌ها، قوه قضائيه و مجلس مي‌شود و منابع در اختيار دولت (ماليات‌ها، درآمد حاصل از فروش نفت و گاز و...) عمدتا به اين بخش اختصاص مي‌يابد. بنگاه‌ها و شركت‌هاي مربوط به بخش دوم بودجه (بخش فعاليت‌هاي تصدي‌گرانه) درآمدها و هزينه‌هاي خود را دارند.
از اين رو اين بيان كه دولت به واسطه فعاليت‌هاي اين دست شركت‌ها دچار زيان يا كسري بودجه مي‌شود، از اين حيث صحت ندارد. به عنوان مثال طبق لايحه بودجه سال 91 كه از طرف دولت به مجلس تقديم شده، قرار است كه دولت در سال جاري، در مجموع نزديك به 6/11 هزار ميليارد تومان خالص سود سهام و ماليات از محل اين شركت‌ها (با احتساب زيان شركت‌هاي زيان‌ده) دريافت كند.
از اين رو در نگاه به فعاليت‌هاي دولت بايد دقت كرد كه بخش تصدي‌گري، براي دولت منبع درآمد است. در اينجا بيش از اين به بخش تصدي‌گري دولت (كه 68 درصد رقم لايحه بودجه كل سال 91 را به خود اختصاص مي‌دهد) نمي‌پردازم و به بخش دوم كه فعاليت‌هاي عمومي دولت است و 32 درصد از رقم بودجه امسال به آن باز‌مي‌گردد، نظر مي‌كنم.

اندازه بودجه عمومي دولت
نخستين پرسش اين است كه بودجه عمومي (حاكميتي) دولت چه اندازه‌اي دارد و در مقايسه با گذشته چه تفاوتي كرده است. شايد از آنجا كه دولت اندازه بودجه عمومي خود را در لايحه بودجه اعلام مي‌كند (كه در بودجه سال جاري معادل 164 هزار ميليارد تومان است)، اين پرسش عجيب به نظر آيد. اما اين رقم مطرح شده در لايحه بودجه، همه بودجه عمومي دولت در عمل نيست.
مساله اين نيست كه تنها محققان غيردولتي نمي‌توانند آن را تعيين كنند، بلكه خود دولت نيز قادر به چنين كاري نيست. با نظر به اهميت نفت در بودجه دولت ايران مثالي از اين بخش مي‌زنم.
طبق لايحه بودجه سال 1391، بايد نزديك به 23 درصد از كل درآمد حاصل از فروش داخلي و خارجي نفت و گاز به صندوق توسعه ملي واريز شود، 5/14درصد به شركت‌ ملي نفت و شركت‌هاي وابسته به آن اختصاص يابد، معادل 61000 ميليارد تومان در بودجه دولت مصرف شود و نزديك به 2 درصد نيز به امور عمراني مناطق نفت‌خيز تخصيص يابد.
پس از تخصيص اين ارقام، مازاد درآمد نفت صرف اموري چون تقويت بنيه دفاعي، بخش سلامت و رفاه و بهداشت، بخش آب و نيرو، عمران شهري، حمل‌ونقل و... مي‌شود كه هيچ يك رقم مشخصي ندارند و مشخص نيست كه اين اعتبارات فاقد رقم مشخص در چه محلي هزينه خواهد شد، امكان عملياتي شدن دارد يا خير، و... . همچنين پس از تخصيص اين ارقام، قرار است كه مازاد درآمد نفت و گاز (در صورتي كه مازادي وجود داشته باشد) به حساب ذخيره ارزي واريز شود.
در اين ميان عمدي در پنهان‌گويي نيست، بلكه اصولا رويكرد به گونه‌اي است كه ديد روشني در اين زمينه وجود ندارد. از اين رو اندازه بودجه عمومي دولت به روشني معلوم نيست و رقمي كه در آغاز درباره نسبت بودجه عمومي به كل بودجه در سال 1391 (32 درصد) گفتم، غيرقطعي است.

30 هزار ميليارد تومان تراز عملياتي منفي
اگر فرض را بر اعداد قيد‌شده در لايحه بودجه سال 91 بگيريم، دولت امسال 30 هزار ميليارد تومان تراز عملياتي منفي دارد. اين نكته به اين معنا است كه دولت حتي اگر بخواهد هيچ كار عمراني انجام ندهد و از محل درآمدهاي غيرنفتي، امور جاري خود را به انجام رساند، 30 هزار ميليارد تومان كسري دارد. به روشني مشخص است كه اين مفهوم با كسري بودجه تفاوت دارد. شايد با نظر به اين نكته مفهوم وابستگي بودجه كشور به نفت نيز به شكلي روشن‌تر درك شود.
تراز عملياتي منفي دولت سالانه بين 5 تا 6 هزار ميليارد تومان افزايش يافته است. طبق لايحه بودجه سال 91، نزديك به 80 درصد از تراز عملياتي منفي (24 هزار ميليارد تومان) از محل فروش نفت و اموال و دارايي‌ها و باقي آنها از ساير ابزارهاي مالي چون فروش اوراق مشاركت، ‌استفاده از حساب ذخيره ارزي، واگذاري شركت‌هاي دولتي و ... تامين مي‌شود.

وابستگي به نفت
پرسش ديگر، ميزان وابستگي بودجه سال 91 به نفت است. به دليل ساختار حاكم بر بودجه ، نمي‌توان در اين باره دقيق سخن گفت. در گذر زمان از اوايل انقلاب تاكنون، وابستگي بودجه دولت به نفت از نزديك به 90 درصد به تقريبا 50 درصد كاهش يافته است. البته اين رقم در هنگام تصويب بودجه سالانه در مجلس نزديك به 50 درصد است، اما در عمل افزايش مي‌يابد و به حدود 55 درصد مي‌رسد. طبق بودجه سال جاري، 61 هزار ميليارد تومان از درآمد نفت در بودجه استفاده مي‌شود و با احتساب رقم 10 هزار ميليارد تومان از حساب ذخيره ارزي، سهم نفت در بودجه عمومي به 71 هزار ميليارد تومان يعني 3/43 درصد مي‌رسد. البته ميان ارقام اعلامي دولت و آنچه برخي كارشناسان مي‌گويند، تفاوت‌هايي وجود دارد كه به تفاوت نگاه به مقولات مختلف بودجه‌اي بازمي‌گردد.
به عنوان مثال برخي مي‌گويند كه ماليات بر واردات از جنس نفت است و استدلال‌شان‌ اين است كه در صورت نبود نفت، نه ارزي در كار است و نه واردات، از اين رو ماليات بر واردات نخواهيم داشت. اگر از اين زاويه به موضوع بنگريم، سهم نفت در بودجه عمومي تقريبا به 51 درصد مي‌رسد.
در ارتباط با نكته‌اي كه پيش‌تر گفتم، لازم به ذكر است كه به عنوان مثال، رقم مربوط به يارانه‌ها كه رقمي قابل‌ملاحظه است (در سال گذشته، 54 هزار ميليارد تومان بود) از جنس پرداخت‌هاي انتقالي است و در بودجه عمومي جا مي‌گيرد، اما رقم آن در بودجه سال جاري مشخص نيست و اگر در اين بودجه لحاظ شود، ارقام مختلف و از جمله ميزان وابستگي بودجه عمومي به نفت را تغيير خواهد داد؛ اما با ساده‌ترين نگاه، وابستگي بودجه سال جاري به نفت حداقل 50 درصد است.
ابهاماتي نيز در رابطه با شركت نفت وجود دارد كه بايد به آن اشاره كرد. البته منظور من از واژه ابهام، نه معناي منفي آن، بلكه اين نكته است كه قواعد مرسوم در نهادهاي مالي رعايت نمي‌شوند. طبق قانون،25 درصد از سود شركت‌ها در قالب ماليات نصيب دولت مي‌شود و 75 درصد مابقي نيز به شكل سود سهام به سهامدار شركت‌ها مي‌رسد.
در ارتباط با مورد خاص شركت ملي نفت، بايد توجه كرد كه پس از انقلاب، با تصويب شوراي انقلاب،مناسبات مالي شركت نفت تغيير كرد و با تصويب قانون نفت در سال 1366، مقرر شد كه شركت‌هاي ملي نفت، گاز و پتروشيمي، اساسنامه‌هاي جديد متناسب با قانون نفت را ظرف يك سال به مجلس ارائه كنند و درآمدها و هزينه‌هاي بخش نفت طبق اين قوانين تعيين شود. حال مساله اين است كه از آن زمان تاكنون هيچ يك از دولت‌ها اين اساسنامه‌ها را به مجلس ارائه نكرده‌اند.
در يكي از سال‌هاي اخير كه شوراي نگهبان به خاطر مشكلاتي كه از اين لحاظ وجود داشت، بودجه را تاييد نمي‌كرد، مقرر شد كه اين مشكل موقتا به اين صورت حل شود كه به جاي عبارت «شركت ملي نفت ايران» از عنوان «وزارت نفت از طريق شركت‌هاي تابعه» استفاده شود. با نظر به اين اوصاف بايد گفت كه بودجه سال 91 نيز از اين لحاظ سنجيده نيست.
به شكل مرسوم با مسامحه از كنار اين موضوع گذشته‌ايم، اما تعيين تكليف مساله نفت به خاطر اهميتي كه در بودجه دارد، موضوعي مهم است. مسائل مالي بزرگ‌ترين شركت دولت يعني شركت ملي نفت، شفاف نيست؛ بنابراين يكي از بزرگ‌ترين مسائل بودجه‌اي در دولت‌هاي مختلف اين است كه تكليف بخش نفت به شكل قاطع روشن نشده است و اين قضيه قاعدتا پيامدهايي دارد كه بايد در جاي خود به آن پرداخت.

داستان مازاد درآمد نفتي؛ لباسي پروصله و پينه
تا پيش از سال 1379 در بودجه‌هاي سالانه به دنبال اين بوديم كه قيمت هر بشكه نفت را با سازوكار ويژه خود تعيين كنيم؛ چون در آن هنگام كل درآمد نفت را در بودجه مصرف مي‌كرديم.
امر بسيار مباركي كه در برنامه سوم رخ داد، تلاش براي قطع وابستگي بودجه دولت به نفت بود. قرار بر اين شد كه در هر سال مبلغي براي درآمد حاصل از فروش مواد نفتي در بودجه دولت تعيين شود و مازاد بر آن مبلغ به حساب ذخيره ارزي واريز گردد تا در سال‌هايي كه رقم پيش‌بيني شده براي درآمد نفت، كمتر از رقمي است كه در بودجه آن سال پيش‌بيني شده، اين كمبود از محل موجودي حساب ذخيره ارزي جبران شود.
خوشبختانه از آن سال تاكنون هميشه مازاد درآمد نفتي نسبت به مقدار پيش‌بيني شده در بودجه داشته‌ايم و در صورت وفاداري دولت‌ها و مجالس به ماده 60 قانون برنامه سوم كه ناظر به اين موضوع است، تا پايان برنامه چهارم، از 500 ميليارد دلار مازاد درآمد نفتي برخوردار مي‌شديم. اما چنين نشد. مثلا اين ماده در طول برنامه سوم،تقريبا 12 بار تغيير كرد و به لباسي پر‌وصله و پينه
تبديل شد.
بر اين اساس؛ از سال 79 به اين سو از آن جا كه مقدار مصرف درآمدهاي نفتي مشخص است، دغدغه تعيين قيمت نفت را هم نداشته‌ايم كه تا امروز هم ادامه دارد و مساله عدم تعيين قيمت نفت در بودجه سال 91 از اين جا ريشه مي‌گيرد.

ابهام در بخش «متفرقه» بودجه سال 91
بودجه عمومي دولت با رقم پيش‌گفته در چهار شاخه عمده امور عمومي، دفاعي، اقتصادي و اجتماعي طبقه‌بندي مي‌شود.
گاهي اوقات، عدم شفافيت و برخي مواقع نيز نبود تعريف سبب مي‌شود كه مجموع ارقام بودجه در اين چهار بخش با جمع كل متفاوت باشد. سهم چهار بخش فوق از اعتبارات بخش عمومي در بودجه سال جاري، به ترتيب نزديك به 6، 17، 15 و 47 درصد است و كمتر از 20 درصد بودجه عمومي نيز به امور «متفرقه» بازمي‌گردد.
در ضمن، همه ارقام مربوط به اين چهار بخش قابليت افزايش دارند. به عنوان مثال، اقلام يارانه نهاده‌هاي كشاورزي يا كمك به مساجد بين‌راهي در بخش متفرقه قرار دارند و اگر در بخش امور اقتصادي يا اجتماعي لحاظ شوند، ارقام را تغيير
خواهند داد.

تبصره‌هاي بودجه
در طول زمان انتظاري در ارتباط با بودجه‌نويسي شكل گرفته و اتفاقي رخ داده است، كه اين باور پديد آمده كه اگر بودجه تبصره نداشته باشد، مشكلي در بودجه‌نويسي روي داده است. انتظارعقلايي و منطقي آن است كه در بودجه معين شود كه دستگاه‌هاي مختلف كه در زمان‌هاي گوناگون شكل گرفته و وظيفه‌مند شده‌اند،‌ از منابع پيش‌بيني شده چه اندازه بودجه مي‌گيرند تا بتوانند همه يا بخشي از وظايف خود را انجام دهند.
جمع درآمد و هزينه اين دستگاه‌ها در يك ماده واحده جمع مي‌شود، اما وجود تبصره در لوايح بودجه، كاري جعلي است كه ما انجام داده‌ايم. تبصره به معناي ايضاح بخشي از ابهامات در حد معقول و مورد نياز، معنادار است. اما بعضا ديده‌ايم كه براي يك ماده واحده 2 صفحه‌اي، كتابچه‌اي 150 صفحه‌اي با نزديك به 70 تبصره براي حدود 40 موضوع متنوع داشته‌ايم.
اين امر ضايعه‌اي براي كشور به وجود آورده است؛ چه اينكه مضمون هر تبصره بايدبراي طي روند قانوني نسبتا طولاني خود زمان طولاني را در مجلس طي كند تا در عين حال از قوام قانوني هم برخوردار گردد، اما براي پرهيز از طي اين روند، مضامين بعضا مهم در قالب تبصره‌هاي بودجه به مجلس ارائه مي‌شوند و بررسي آنها كه بايد طي حدود پنج يا شش ماه انجام گيرد، حداكثر ظرف بيست دقيقه در مجلس به پايان مي‌رسد.
به اين خاطر روزهاي بررسي بودجه به جاي اينكه به مداقه در ارقام بودجه و تطابق قانوني آنها با وظايف دستگاه‌ها اختصاص يابد، به زماني براي قانون‌گذاري‌هاي جديد بدل مي‌شود و به اين خاطر فرصت پرداختن به اصل بودجه ايجاد نمي‌شود.
دولت فعلي با وجود عدم‌تعادل‌هاي زيادي كه در اقتصاد ايجاد كرده و بايد در جاي خود مورد بررسي قرار گيرند، كاري قابل‌تقدير كرد و آن تلاش براي حذف تبصره‌ها بود، اما متاسفانه به اين امر وفادار نماند و افزون بر آن، مجلسي‌ها نيز تبصره‌هايي را البته به نام بند، ولي با همان ماهيت به بودجه اضافه مي‌كنند و اين روندي است كه در سال‌هاي اخير رو به افزايش بوده است. اين مشكلي است كه هم بودجه و هم برنامه‌ در كشور ما به شدت از آن رنج مي‌برند.

طرح هدفمندي يارانه‌ها
در بودجه سال 91
در اولين سال اجراي قانون هدفمندي يارانه‌ها قرار بود كه درآمدهاي حاصل از آزادسازي قيمت حامل‌هاي انرژي ميان سرپرستان خانوارها
(50 درصد)، دولت (20 درصد) و بخش توليد (30 درصد) تقسيم شود. دولت همه درآمد حاصل از اين امر را در ميان خانواده‌ها توزيع كرد.
گلايه فعالان بخش توليد آن است كه هيچ سهمي از اين درآمد نبرده‌اند. پاسخي كه دولت به اين نقد مي‌دهد، آن است كه به عنوان مثال، نخست قرار بوده كه قيمت هر ليتر گازوئيل از 5/16 تومان به 350 تومان افزايش يابد، اما به خاطر مشكلات ايجاد شده براي بخش حمل‌ونقل، قيمت هر ليتر آن به 150 تومان رسيده و ادعاي دولت اين است كه پس به ازاي هر ليتر گازوئيل، 200 تومان يارانه مي‌دهد.
همچنين اين بحث از سوي دولت مطرح شده كه سهم خود از درآمد‌هاي حاصل از اين آزاد‌سازي‌ها را نگرفته و آن را به مردم داده است. اما بايد توجه كرد كه نتيجه چنين اقدامي، افت كيفيت خدمات دولتي همچون خدمات بيمارستاني، آموزش و... خواهد بود.
از نگاه من، پرداخت مستقيم يارانه‌ها كاري غلط بوده است و راه‌هايي براي اصلاح اين وضع وجود دارد. پرداخت يارانه به طبقاتي از مردم قابل‌توجيه است، اما يارانه پرداختي به باقي گروه‌ها را بايد به سمت بخش‌هايي چون تامين اجتماعي، آموزش، بهداشت و نظير آنها هدايت كرد. همچنين آثار دريافت يارانه از سوي نزديك به 74 ميليون نفر بر توليد ملي و اشتغال و پديده‌هاي اقتصادي و اجتماعي و... بايد مورد بررسي قرار گيرند.
طبق تحقيقات اخير مشخص شده است كه آثار طرح پرداخت مستقيم يارانه در طبقات شهري از ميان رفته و در بعضي اقشار روستايي، هنوز اثرات مثبتي وجود دارد كه به تدريج رو به زوال است.

مشكلات بودجه سال‌جاري قابل رفع است؟
برداشت كلي من اين است كه مجلس، حتي اگر در سال آخر فعاليت خود نبود، بعيد بود كه بتواند اين مشكلات حاكم بر بودجه را رفع كند. اما در شرايط كنوني كه اواخر عمر مجلس فعلي است، بسياري از نمايندگان به دلايلي پرشمار ياراي مشاركت در اين بحث را ندارند.
به همين خاطر اگر در اين برهه عقلاي مجلس بتوانند تا حدودي از ابهام موجود در تعاريف و ارقام بودجه بكاهند، بايد بسيار راضي باشيم. در شرايط كنوني حتي بحث بهينه دوم نيز مطرح نيست و حتي اگر بهينه دهم عملي شود، بايد رضايت داشت.
* استاد اقتصاد دانشگاه تهران و رييس كميسيون تلفيق بودجه مجلس هفتم در سال 1384

عكس: خبرگزاري مهر

شنبه|ا|2|ا|ارديبهشت|ا|1391

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: دنياي اقتصاد]

[مشاهده در: www.donya-e-eqtesad.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 52]