اشتغال، توليد و توسعه روستايي- بخش پاياني اصلاحات كشاورزي؛ استراتژي ناتمام

واضح آرشیو وب فارسی:ايسنا: اشتغال، توليد و توسعه روستايي- بخش پاياني اصلاحات كشاورزي؛ استراتژي ناتمام
دكتر ناصر خادم آدم

زير فشار هجوم نارسايي هاي اقتصادي، اين فرض را عريان كرديم كه تنها با فهرست كردن مشكلات دردي درمان نمي شود. به تصوير كشيدن مشكلات بدون ارائه راه حل، رهاسازي از تقلاي كارشناسي است. نقد فني يكي از ضرورت هاي روشنگري متكي به روشمندي علمي است. براساس تحليل هاي كارشناسي مي توان راه چگونگي غلبه بر مشكلات را روشن كرد. سكوت علمي توقف در ظلمت تاريكي است. برگرفته از اين ايده در دو شماره گذشته «شاخص هاي آسيب ديده» و «بازسازي نهادهاي ساختاري» مورد بحث قرار داده شد.بخش پاياني را با نمونه پردازي از «استراتژي ناتمام» استمرار مي دهيم.

---

با تعريفي كه براي مناطق روستايي انتخاب شد، گرچه بخش غالب در اين محدوده در حيطه فعاليت بخش كشاورزي است، در عين حال حوزه آن تمامي بخش ها و عمليات اقتصادي را دربر مي گيرد. بنابراين در توسعه روستايي ضمن برنامه ريزي براي بخش كشاورزي، نحوه تحول تكاملي ديگر بخش ها و سازوكارها به موازات هم بايد طراحي شوند. درنتيجه اصلاحات، بخش كشاورزي و ديگر بخش ها را شامل مي شود. هدف نهايي كاستن و از ميان برداشتن نارسايي ها و روان سازي راه دستيابي به توسعه پايدار است. در الگوي توسعه روستايي، اصلاحات كشاورزي، الگوهاي استقرار صنايع كوچك و متوسط، بسط كارگاه هاي حرفه يي و فني، صنعت توريسم، ايجاد و توسعه شبكه نظام خدمات رساني مدنظر است. در نتيجه، تكامل چنين طرحي بايد در جهت اولويت اهداف اشتغال، افزايش توليد، ايجاد فرصت درآمد و افزايش آن، ثمربخش باشد. براساس تجربه هاي گذشته چنين برنامه هايي تحت شرايطي با موفقيت روبه رو خواهند شد كه با همگامي و مشاركت جامعه روستايي توام شود. ضمناً اين فرآيند، فرصتي را فراهم مي آورد كه در راستاي هدف خصوصي سازي، بسياري از حلقه هاي عملياتي توليد و توزيع كه هم اكنون برگرده بخش دولتي سنگيني مي كند و از بازده نازل و كاستي كارآيي برخوردار است، به بخش خصوصي و با اولويت مشاركت دادن جامعه روستايي، منتقل شود. در ميان بخش هاي اقتصادي، اقدام به اصلاح ساختاري در بخش كشاورزي، سابقه عملي تاريخي دارد. پس از گذشت چندين دهه، به علت سياست هاي ناهماهنگ و نبود برنامه هاي منسجم براي توسعه پايدار، روند استفاده مطلوب و هم سنگ از پيشرفت هاي علمي و تكنولوژي زمان طي نشد. چگونگي احيا و استمرار تحرك در فرآيند توسعه و اصلاح سياست هاي گذشته، ضرورتي در جهت تحول ساختاري است.

ساختار كشاورزي كه مفهوم آن درگذشته به تركيب اندازه واحدها و توزيع آنها، نسبت مالكيت و قوانين مربوط به حق استفاده از زمين محدود مي شد، چند دهه يي است كه دامنه وسيع تري پيدا كرده است. به نحوي كه وسعت آن به كليه عوامل توليد كه در محدوده كشاورزي تعيين كننده جريان توليد هستند و نيز مجموعه عمليات مربوط به مسير بازار و خدمات كشاورزي، بسط پيدا كرده است. ساختار كشاورزي، منعكس كننده نسبت شاغلان موجود، به امكانات توليد و درآمد در بخش كشاورزي است. در اين رابطه علاوه بر شاخص كمي، عوامل كيفي نيز دخالت داده مي شوند. نامطلوبيت ساختار كشاورزي براثر عدم تناسب تركيب عوامل نام برده ايجاد مي شود، كه در ارتباط تنگاتنگ با علل پايين بودن سطح درآمد قرار دارد.

در راستاي تحول ساختاري، اصلاحات ارضي در روستا ها انجام شد. اين اصلاحات يكي از مهم ترين اقدامات و شرط لازم جهت ايجاد تحول در بخش كشاورزي است. به اين دليل اكثر كشورهاي در جريان توسعه و حتي بسياري از كشورهاي صنعتي، اصلاحات ارضي را در كانون برنامه هاي توسعه خود قرار داده اند. اما لازمه توسعه بهينه بخش، اصلاحات كشاورزي هماهنگ است. پس از رفرم ارضي، فرآيند اصلاحات پراكنده يي در بخش كشاورزي به جريان گذاشته شد، اما اصلاحات كشاورزي برنامه ريزي شده منسجم تا به امروز جان نگرفت. اصلاحات ارضي كشور گرچه خالي از اشكال نبود، ولي جنبه هاي مثبت آن از نظر ايجاد زمينه يي جهت تكامل بخش كشاورزي در چارچوب توسعه اجتماعي و اقتصادي، غيرقابل انكار است. توسعه بخش كشاورزي زماني امكانپذير مي بود كه سياست هاي هماهنگ و زمانبندي شده مكمل اصلاحات ارضي به كار گرفته مي شد. در حقيقت اصلاحات كشاورزي كامل، توسعه بخش را مي توانست تضمين كند. نقصان جريان يك چنين برنامه هماهنگي تا به امروز قابل رويت است. نه اينكه برنامه هايي به اجرا گذاشته نشد، برعكس آزمايش هاي متعددي در بخش كشاورزي و مناطق روستايي صورت گرفت، ولي تحريف واقعيت هاي وضعيت اقتصادي، عدم برخورد علمي با مساله و نارسايي در ارائه سياست هاي منطبق با نيازهاي اصلاحات، ستون هاي استواري را درجهت پاسداري بخش پايه ريزي نكرد. تا به امروز انتخاب هدف، سياست و وسيله هاي رسيدن به اهداف، از پشتوانه علمي قابل دفاع برخوردار نيست و در رابطه ميان آنها، آشفتگي حكمفرماست.

فرض بر اين است كه، مشكل توسعه بخش كشاورزي قبل از آنكه مربوط به محدوديت منابع و عوامل توليد باشد، در نارسايي علمي برنامه ريزي و سياستگذاري و در نتيجه عدم توانايي در طراحي تركيبي مطلوب از عوامل محدود، همچنين ضعف و ناهماهنگي در عمليات اجرايي بوده است.

بعد از اصلاحات ارضي، معادله قبلي روابط بين عوامل توليد به هم ريخت و رابطه جديدي در نسبت تركيب آنها به وجود آمد. يعني زمين حدوداً ثابت ماند، ولي نسبت آن در ارتباط با عامل توليدي نيروي انساني تغيير كرد. اين از نتيجه اصلاحات ارضي بود. نظر به آنكه تقسيم اراضي خود لازمه ايجاد زمينه مساله براي تحول در بخش كشاورزي محسوب مي شود، پس بايد تعادل جديدي برقرار مي شد، نتيجه اصلاحات كشاورزي نشان مي دهد كه آيا وضع جديد در جوابگويي به اهداف بخش كشاورزي نسبت به ساختار قبل از فروپاشي آن داراي برتري يا تنزل است.

پس از اصلاحات ارضي در ايران، تعداد واحدهاي كوچك افزايش پيدا كرد. مالكان و توليدكنندگان جديد تحت فشار و با محدوديت سرمايه گذاري مواجه شدند. قدرت مديريت و توانايي استقلال در اداره جريان توليد نسبت به گذشته تحليل رفت. درنتيجه ضمن آنكه حقوق مالكيت كشاورز تضمين شد و فرصت استقلال در توليد و كسب مستقيم نتيجه دسترنج آنها فراهم آمد، ولي عوامل توليد ضربه پذير شدند. اصلاحات كشاورزي به عنوان عامل مقاومت و خنثي كننده ضربه پذيري اجزا ساختار بخش عمل مي كند.

پس از اصلاحات ارضي مشكل اصلي، غير اقتصادي بودن واحدهاي جديد و عدم كفايت ايجاد درآمد براي توليدكنندگان روستايي بود. جهت رفع اين مشكل، سياست الگوهاي ادغام واحدهاي كوچك، ايجاد واحدهاي بزرگ و درنتيجه مكانيزه كردن بخش كشاورزي به كار گرفته شد. با اين فرض غير واقعي كه اقتصاد كشور قدرت جذب نيرو هاي آزاد شده از بخش كشاورزي را خواهد داشت. از نتيجه اين سياست، واحدهاي بزرگ مكانيزه كشاورزي، واحدهاي كشت و صنعت، شركت هاي سهامي زراعي و تعاوني هاي توليد در كنار واحد هاي كوچك با شرايط حقوقي مختلف و نسبت هاي متفاوت دولتي، خصوصي و مختلط در مناطق در صحنه ظاهر و به بوته آزمايش گذاشته شدند.

از سال 1358 گروهي از واحد ها منحل شدند، در بعضي به علت مصادره، تغيير مالكيت صورت گرفت. واحد هايي زيرنظر سازمان ها و دستگاه هاي مختلف تغيير مديريت دادند. در كل تصوير متفاوتي از تركيب توليدي، اقتصادي، حقوقي و موقعيت اجتماعي واحدها به دست آمد. نهايتاً كشاورزي با تصويري مخدوش از نظام توليدي مواجه شد. نظر به اينكه ساختار بخش كشاورزي يكي از مهم ترين عوامل تعيين كننده ضريب امكان دسترسي به اهداف بخش است و مطلوبيت دستيابي به اهداف، تابع تركيب بهينه اجزاي نظام توليدي است، بنابراين سيماي واقعي نظام بايد ترسيم و نارسايي هاي آن مشخص شوند تا بتوان قدرت عملكرد آن را به سنجش گذاشت و تركيب بهينه يي را طراحي كرد. در طراحي نظام توليدي چند فرض اساس كار محسوب مي شود.

اول، همان طور كه قبلاً اشاره شد، اشتغال و افزايش توليد در اولويت اهداف قرار دارند. در تضاد مرزهاي بين اين دو هدف نيز اولويت به اشتغال داده مي شود. ديگر اينكه در حق انتخاب نظام و شيوه توليد، بايد استقلال و آزادي كامل و مطلق به توليد كننده (كشاورز) داده شود. اين به مفهوم ايجاد فرصت هرج و مرج و به بيراهه كشاندن توليد در جهت مخالف اهداف نيست، بلكه ضمن اعطاي آزادي توليد، فرض سومي مطرح مي شود، اينكه سياست ها، وسيله ها و حمايت هاي منتخب دولت بايد راهنما، جهت دهنده، محدودكننده و پشتيباني كننده حركت كشاورزان در مسير اولويت اهداف باشند. با اين فروض واحدهاي توليدي را در ابعاد مختلف مي توان مورد سنجش قرار داد.

گفته شد با اصلاحات ارضي نسبت قطعات كوچك بهره برداري از زمين افزايش پيدا كرد. يعني با توزيع زمين بين كشاورزان، واحدهاي مستقل جديد از نتيجه تجزيه مالكيت هاي بزرگ به وجود آمد. با اين تحول، نسبت عوامل توليد نيز به هم ريخته شد. در واحدهاي بزرگ مالكي قبل از اصلاحات ارضي، به طور نسبي «سرمايه عامل توليد غالب بود كه در حد امكان به صورت تكنيك و تكنولوژي در فرآيند توليد حضور داشت. پس از اصلاحات ارضي و انشعاب واحدهاي بزرگ به قطعات كوچك و اغلب تحت مديريت خانواده هاي كشاورز، همچنين به دليل تنزل قدرت سرمايه گذاري مالكان جديد و ضعف پذيرش تكنولوژي در شكل و اندازه واحدهاي نو بنياد، تركيب عوامل توليد تغيير كرد. به نحوي كه نيروي انساني نسبت به سرمايه و زمين، عامل توليد غالب شد. تحت اين فرآيند، بسياري از واحدهاي توليدي از ويژگي سرمايه بر به كارگربر تغيير ماهيت دادند. اين روند در كنار نتايج مثبت كسب مالكيت، استقلال توليد، توسعه سطح اشتغال و امكان درآمد مستقيم براي كشاورزان، جنبه هاي منفي كاهش نسبي توليد در واحد سطح و در كل و نيز ميانگين كمتر سطح درآمد براي توليدكنندگان را در مقايسه با واحدهاي بزرگ به همراه داشت. پيرو اصلاحات ارضي و در استمرار آن در قالب اصلاحات كشاورزي، چگونگي يكپارچه كردن اراضي كوچك، جهت فراهم آمدن امكان افزايش توليد و درآمد كشاورزان مورد توجه قرار گرفت كه نتيجه اش به كارگيري سياست هاي توسعه انواع واحدهاي جديد و مكانيزه بود. در حالي كه واحدهاي جديد به اشكال مختلف ايجاد شدند ولي از نظر ساختار بخش، بهره برداري هاي كوچك به صورت واحدهاي غالب باقي ماندند. گرچه تحولاتي در ساختار واحدهاي سنتي نيز به وجود آمد، اما سياست هاي كشاورزي تاكيد بر واحدهاي بهره برداري جديد داشت و به نسبت از واحدهاي كوچك غافل ماند. منابع بخش كشاورزي به تناسب همين تركيب توزيع شدند. نتيجه اش زير سوال رفتن مطلوبيت در دستيابي به اهداف كشاورزي بود. براي اينكه بتوان تصويري از نظام توليدي بخش كشاورزي ترسيم كرد، ويژگي هاي واحدهاي توليدي و اجزاي تشكيل دهنده تركيب آنها در قالب نظام بهره برداري بايد مشخص شوند. درجه كيفيت اهداف آنها اندازه گيري شده و توانايي اجزاي نظام در جوابگويي به اهداف بخش به آزمايش گذاشته شود.

براي تحولات واحدهاي توليدي در فرآيند اصلاحات كشاورزي مي توان از طريق افزايش عوامل توليد و انتخاب تركيب بهينه يي از آنها در جهت رسيدن به اهداف اصلي بخش كشاورزي حركت كرد. عوامل توليد، محدود است. پس همگي آنها را به دلخواه نمي توان همزمان و هماهنگ بسط داد. اما فرض بر اين است كه با تطابق متناسب حدود عوامل توليد، ظرفيت جوابگويي به اهداف را به طور قابل اهميتي مي توان افزايش داد. با توجه به تعداد جمعيت روستايي كه نزديك به يك سوم كل جمعيت كشور را تشكيل مي دهد، عامل توليدي نيروي انساني غيرماهر وابسته به بخش كشاورزي با مازاد مواجه است. همچنين اين طور قابل استدلال است كه ديگر عوامل توليد در مقايسه با عامل توليدي نيروي انساني داراي كمبود است. بحث در اين است كه چگونه با وجود عدم تعادل بين نيروي انساني و ديگر عوامل توليد، اصلاحاتي در نحوه تركيب عوامل توليد امكان پذير خواهد بود. قابل بررسي است كه تحت شرايط ميزان معيني از عوامل موجود، چگونه مي توان عملكرد فرآيند توليد را افزايش داد.

زمين قابل كشت و آب از عوامل محدودكننده اصلي در فرآيند توليد بخش كشاورزي ايران است. اما دو نكته در راهگشايي بر طرف كردن موانع تحرك در اين عامل توليدي وجود دارد؛ اول آنكه بين ظرفيت بالقوه زمين قابل كشت و ظرفيت بالفعل آن فاصله يي است. پس با پيشرفت و به كارگيري دانش و تكنيك به مفهوم افزايش قدرت برطرف كننده موانع، مي توان ظرفيت بالقوه را به ظرفيت بالفعل تبديل كرد. همچنين اصلاحات در نحوه بهره برداري از ميزان ثابتي از اين عامل توليد، راه ديگري در افزايش عملكرد آن خواهد بود. اصلاحات در اندازه، تركيب، پراكندگي واحدها، در ارتباط با نوع كشت و در مناطق مختلف و نيز رابطه حقوقي زمين با كشاورز و هماهنگي سياست ها و مقررات تامين و توزيع ديگر عوامل محدود، در شق دوم مي گنجد.

شكل هندسي مسير رسيدن به اهداف به صورت مثلثي است كه يك ضلع آن را چگونگي بسط زمين قابل كشت، ضلع ديگر را ويژگي هاي واحدهاي توليدي و نحوه تركيب عوامل توليد در آنها و ضلع سوم را سياست ها و وسيله هاي جهت دهنده تشكيل مي دهند. توسعه عامل توليدي زمين قابل كشت و توزيع آن در ميان جامعه روستايي، فرآيندي محدود و بطئي است. تحول در تركيب موجود واحدهاي نظام توليدي، در مركز ثقل اصلاحات كشاورزي قرار دارد و مهم ترين عامل نزديك شدن به اهداف كشاورزي است. سياست ها و وسيله ها، پشتيباني كننده شكل دادن به نظام بهينه است.

تركيب مجموع ويژگي هاي واحدها، نظام بهره برداري كشاورزي را تشكيل مي دهند. ابتدا بايد انواع واحدهاي تشكيل دهنده نظام را شناسايي كرد، سپس رابطه عوامل توليد در هر يك از انواع واحدها را به بررسي گذاشت. بعد فاصله تركيب موجود تا حد مطلوب آنها را مورد سنجش قرار داد. بدين ترتيب زمينه يي جهت استدلال چگونگي ترسيم تصوير سيماي نظام بهينه و پيشنهاد الگوهاي واحدهاي توليدي و نيز نحوه بهينه سازي عوامل توليد در اجزاي نظام و تعيين حدود و تركيب آن فراهم خواهد شد.

از ديدگاه نظري، تركيب انواع واحدها و شكل حقوقي عوامل توليد درون آنها در مناطق متفاوت بايد با معيار فرآيند اولويت اهداف سنجيده شود. پس در عمل، امكانات پياده كردن اصلاحات با توجه به ساختار اجتماعي و اقتصادي مرتبط با آن به طور پويا مورد بررسي قرار مي گيرد. پس شكل واحدها، جنبه هاي مثبت و منفي و پيشنهاد اصلاحات در آنها با توجه به انتخاب تركيب اولويت هدف ها ارزيابي مي شود. سوال را مي توان به اين نحو مطرح كرد كه كدام شكل و تركيبي از واحدها در ارتباط با كدام اولويت هايي در طيف اهداف داراي چه حد و كدام نوع تاثيرگذاري خواهند بود. به خطا خواهيم رفت اگر اثرات واحدها را در ارتباط با يك يا چند هدف مورد سنجش قرار دهيم، در اين ميان ديگر اهداف را فراموش كنيم. يا با توجه به تضاد بين اهداف، ميزان اعتبار اولويت آنها ناديده گرفته شود. شناخت قواعد نظري بر طراحي الگوهاي عملي مقدم است. پس براي زمينه سازي برنامه هاي اصلاحات كشاورزي در مناطق روستايي بايد وضع موجود واحدهاي نظام توليدي كشاورزي، تصوير و توان ظرفيت اجزاي آن در جهت جوابگويي به اهداف مشخص شود.

اين فرض را مطرح كرديم كه توسعه پايدار از قانون تكامل تبعيت مي كند. تغييرات جزء سرشت تحول است. چون جريان توسعه پايدار ساز و كاري مستمر است، پس رفرم هم در تمام اقتصادها از ضرورت هاي دائمي است. تصويري كلي از شاخص هاي مهم آسيب ديده در اقتصاد كنوني كشور ارائه شد. براي ورود به تحول ساختاري، اصلاح شاخص هاي اشتغال و تقويت فرآيند توليد را در اولويت قرار داديم. با توجه به ظرفيت هاي توليدي در مناطق روستايي كه در فرآيند توسعه در گذشته آسيب ديده اند، توسعه روستايي را به عنوان مرهم شاخص هاي آسيب ديده تجويز كرديم و سياست هاي حمايتي دولت براي اصلاح ساختاري را در پشتيباني از نهادهاي زيربنايي، ساختاري و توليدي در مناطق روستايي از اولويت هاي پيشگام براي تحول تكاملي دانستيم. از قضا توسعه روستايي در جهت بسياري از سياست هاي برنامه هاي سند چشم انداز برنامه چهارم توسعه اقتصادي است. توسعه روستايي تمامي شاخه هاي اقتصادي را شامل مي شود. هنوز با توجه به غالب بودن بخش كشاورزي در روستاها، اين شاخه توليدي در مركز ثقل اقتصاد اين مناطق قرار دارد. اصلاحات كشاورزي كه در استمرار اقدامات پس از اصلاحات ارضي در كشور انجام شد، در اولويت برنامه هاي توسعه روستايي قرار خواهد داشت. در اين راستا، تكامل اقتصاد كشاورزي به اقتصاد مواد غذايي از سازوكارهاي مقدم است. تحول در نظام بهره برداري كشاورزي و تغييرات آن با توجه به اولويت اهداف اشتغال و افزايش توليد و با در نظر گرفتن ساختار وضع موجود از نظر تركيب عوامل توليد و شرايط حقوقي روابط بين واحدهاي توليدي و وابستگي آن به كشاورزان نيز، پيش شرط اصلاحات در مناطق روستايي است. از طرفي بسياري از ساختارهاي بخش اقتصاد مواد غذايي در انحصار بخش دولتي است. با توجه به تاكيد بر اهداف خصوصي سازي، اشتغال و افزايش توليد، انتقال فعاليت هاي زنجيره اقتصاد مواد غذايي ازجمله اقتصاد حمل و نقل، ساختارهاي مرتبط با نظام توزيع چون تاسيسات سيلوها، انبارها و سردخانه ها و به طور كلي صنايع داده ها و ستانده هاي زنجيره اقتصاد مواد غذايي، واحدهاي بزرگ كشاورزي و ديگر فعاليت هاي اقتصادي مناسب است كه براساس برنامه هايي به جامعه روستايي انتقال يابد. به موازات آن، ديگر برنامه هاي اشتغالزا و محرك جامعه روستايي چون صنعت توريسم در برنامه هاي تحول ساختاري مي توانند مورد بررسي قرار گيرند. تصويري كه در قالب چارچوب فكري تحول ساختاري فهرست گونه ارائه شد، زمينه يي را براي ارائه طرح هاي پژوهشي اجزاي سازوكار جريان توسعه فراهم مي سازد. چگونگي اجراي آن در گرو طراحي منظومه سياست هاي اصلاحات در جهت تحول و ترقي جريان ساختاري است.
چهارشنبه 13 شهريور 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: ايسنا]

[مشاهده در: www.isna.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 78]