نويسنده: جواد عبداللهى موانع و محدوديت‏هاى اعمال نظارت كارآمد

واضح آرشیو وب فارسی:فارس: نويسنده: جواد عبداللهى موانع و محدوديت‏هاى اعمال نظارت كارآمد
خبرگزاري فارس: نظارت و ارزشيابى بعنوان يكى از اصول مديريت‏ بايد از كارآيى و اثربخشى برخوردار باشد و متناسب با شرايط محيطى و هدف در اشكال‏گوناگون انجام شود. نظارت دقيق و كامل بر دستگاههاى مختلف كشور يك ضرورت است.
مقدمه:

نتايج مطالعات و تحقيقات انجام شده نشان دهنده اين واقعيت تلخ است كه فساد در شكل‏هاى مختلف در دستگاه‌هاى ادارى وجود دارد و سازمانهاى نظارتى به رغم تمامى‏تلاش‏هاى انجام شده، قادر به مقابله و برخورد با آن نبوده‏اند. هرچند ارزيابى وضعيت ‏نظارت در كشور منوط به اطلاعات و آمار عملكرد سازمانهاى نظارتى و تحليل كيفيت‏اثربخشى فعاليت‏ها و اقدامات آنها در سطح كشور مى‏باشد، اما در يك ديدگاه كلى به نظرمى‏رسد مجموعه اقداماتى كه تحت عنوان نظارت و بازرسى در كشور انجام مى‏شودبه لحاظ موانع، محدوديت‏ها و مشكلات از كفايت و كارايى لازم برخوردار نبوده ونتوانسته در برخورد با پديده‏هاى مختلف فساد نقش سالم سازى را ايفاء نمايد و همه زوايا و عرصه‏ها را تحت پوشش قرار دهد. نظارت و ارزشيابى بعنوان يكى از اصول مديريت‏ بايد از كارآيى و اثربخشى برخوردار باشد و متناسب با شرايط محيطى و هدف در اشكال‏گوناگون انجام شود. نظارت دقيق و كامل بر دستگاههاى مختلف كشور يك ضرورت است.(1) و بايد براى اين ‏مهم تدابير ويژه‏اى اتخاذ گردد.

سازمان بازرسى كل كشور يكى از مهمترين اركان قوه قضاييه است كه نقش‏نظارتى آن بسيار مهم و حساس بوده و عامل تضمين كننده سلامت حاكميت دستگاههاى‏اجرايى و اصلاح اقتدار آنها است.(2) دغدغه‏ها و ابراز نگرانى مسئولين كشور و همچنين‏انتظارات آنان از نحوه و كيفيت نظارت و اثربخشى آن در خور توجه مى‏باشد. در مطالعه‏تاريخى روند شكل‏گيرى و سابقه نظارت و بازرسى در كشور به ويژه بعد از انقلاب‏اسلامى و تلاش‏هاى انجام شده براى يافتن راههاى افزايش كارايى و تأثير، مى‏توان به‏تصويب لايحه قانونى راجع به تشكيل سازمان بازرسى كل كشور )با فاصله‏اى اندك بعداز پيروزى انقلاب اسلامى( و آيين نامه اجرايى مصوب 58/5/6 هيأت وزيران اشاره كرد.اما به رغم تمام اين اقدامات تاكنون نتوانسته است اعتماد افكار عمومى را جلب و رضايت‏شهروندان را تأمين نمايد. موفقيت و پيشرفت در هر نظام، و تغييراتى كه با هدف اصلاح‏انجام مى‏شود مرهون نظارتهاى مؤثر و كارآمد است كه در مراحل مختلف و تحت عناوين‏گوناگون اعمال شود. هرچه موانع و محدوديت‏هاى بيشترى براى نظارت وجود داشته‏باشد فساد بيشتر بروز و گسترش خواهد يافت. موفقيت و كارآمدى نظارت را از اين‏طريق مى‏توان ارزيابى كرد. با شناخت موانع و محدوديت‏ها و علل آن و تلاش براى رفع‏آنها، مى‏توان اهداف مورد نظر را تحقق بخشيد. در اين مقاله سعى شده است به اين سؤال‏پاسخ داده شود. موانع و محدوديت‏هاى نظارت كدامند؟ چگونه ايجاد شده‏اند؟ و براى رفع‏آنها چه بايد كرد؟

موانع و محدوديت‏ها:

مقاومت و كارشكنى دستگاههاى ادارى و عدم پذيرش نظارت كه اخيرا شكل‏تبليغاتى به خود گرفته است و تحت عناوين مختلف سعى در خارج شدن از حيطه‏سازمانهاى نظارتى دارند از يك طرف و نبود قدرت و امكانات كافى در دستگاههاى‏نظارتى از سوى ديگر، وضعيتى غيرقابل قبول را فراهم آورده است. موانع‏ومحدوديت‏هاى نظارت را گاه بايد در فرآيند نظارت بعنوان موضوع فعاليت اصلى‏دستگاههاى نظارتى جستجو كرد و گاهى فراتر از آن در محيط يا موضوعى كه بايدنظارت اعمال گردد. كه در دو بخش جداگانه، موانع محدوديت‏هاى سازمان‏هاى نظارتى وموانع و محدوديت هاى فرا سازمانى اشاره خواهد شد.

الف ـ موانع و محدوديت هاى سازمانهاى نظارتى

هر سيستم سازمانى در چرخه فعاليت خود نيازمند شناسايى مستمر نقاط آسيب‏پذير و موانع تحول و تكامل خود مى‏باشد. حصول به نتايج و اهداف سازمانها در گروشناخت صحيح موانع و مشكلات، سپس تلاش و پيگيرى جدى براى رفع آنها مى‏باشد. باتوجه به بررسى‏ها و مطالعات پراكنده‏اى كه درخصوص سازمانهاى نظارتى بعمل آمده‏است، به نظر مى‏رسد سازمانهاى نظارتى در يك نگاه كلى با مشكلات اساسى روبرو مى‏باشند.

الف/ 1ـ نظارت (معيار، محدوده، نتايج)

تعيين معيار و ضابطه (استاندارد)، تطبيق و ارزيابى عملكرد با معيار و ضابطه‏ها، تشخيص صحت يا انحراف، اعلام نتيجه و پيگيرى تا انجام اصلاحات بعنوان فرآيند انجام نظارت از مهمترين فعاليت هاى سازمانهاى نظارتى است كه بايد بطور كامل مورد توجه‏قرار گيرد.(3)

نبود استانداردهاى دقيق، واقعى و منصفانه، امر نظارت را با مشكلات جدى مواجه‏خواهد كرد و تطبيق و ارزيابى عملكرد غيرممكن خواهد شد و با انجام فعاليت‏هاى نظارتى‏فاقد استاندارد، تشخيص ناظر، مورد ترديد قرار خواهد گرفت و در نتيجه اصلاحات‏فراموش يا به كندى انجام خواهد شد.

انجام نظارتهاى بعد از اجرا(4) و ارزيابى نتايج فعاليت‏هاى گذشته با فرض‏تشخيص انحراف از برنامه يا خطا در اجرا نمى‏تواند تاثير مطلوبى در اصلاح امور داشته‏باشد و از اتلاف و تضييع اموال و منافع دولت و حقوق عمومى جلوگيرى نمايد. منحصرشدن فعاليت سازمانهاى نظارتى به اين نوع از نظارت، حكم نوشداروى را خواهد داشت‏كه نخواهد توانست اهداف مورد انتظار را تحقق بخشد. سازمانهاى نظارتى با توسعه‏فعاليت‏ها و استفاده از تمامى ظرفيت ها و اعمال نظارتهاى مختلف، به ويژه نظارتهاى پيشگيرانه(5) و آينده‏نگر(6) با حضور به موقع، بايد علاج واقعه را قبل از وقوع داشته‏باشند و انحراف و خطا از قانون و برنامه را قبل يا حين اجرا تشخيص و اعلام نمايند.محدوده و قلمرو زمانى نظارت از اين حيث قابل اهميت است كه علاوه بر حراست از اموال‏عمومى و دولت، مديران و كاركنان را از مسير صحيح، آگاه مى‏سازد و از افزايش هزينه‏هاجلوگيرى مى‏نمايد. ضريب خطا در روند و نتيجه را كاهش و اعتماد و اطمينان متقابل‏سازمانهاى نظارتى و دستگاههاى ادارى را به همراه خواهد داشت. گسترش فعاليتهاى نظارتى به همه محيط ها و موضوع ها و حضور ناظران در همه‏دستگاهها همواره مورد تاكيد قرار گرفته است. توجه به اين مهم، نظارت را بعنوان ابزارى‏براى حسن مديريت در كشور معرفى خواهد كرد. در مرحله اول چاره‏اى جز اولويت‏بندى در سازمانها و دستگاههاى مورد بازرسى و نظارت نداريم.(7)

اطلاعات نقش مهمى در اعمال نظارت موثر دارد. دسترسى به اطلاعات دقيق و به‏هنگام، و تجزيه و تحليل اطلاعات، مسير روشنى فرا روى ناظران خواهد گشود و علاوه بردقت در تشخيص، موجب كوتاه شدن زمان فعاليت نظارتى و كاهش هزينه ها خواهد شد. اطلاعات: مهمترين‏ابزاربراى‏نظارت، دسترسى به اطلاعات است‏كه به موقع جمع‏آورى و مورد بهره‏بردارى قرار گيرد. دسته‏بندى اطلاعات فراهم آمده، ارزيابى و پردازش آنها وايجاد بانكهاى اطلاعاتى، بهره‏بردارى صحيح و سريع از اطلاعات را ممكن و ضريب‏اطمينان را افزايش خواهد داد. اين ضرورت، با اختصاص مركزى در كنار شوراى عالى‏هماهنگى و سياستگذارى سازمانهاى نظارتى تحت عنوان مركز اطلاعات و مطالعات كه‏وظيفه جمع‏آورى، تنظيم و ايجاد بانكهاى اطلاعاتى را بعهده داشته باشد تامين خواهد شدو با انجام مطالعات و تحقيقات و بهره‏گيرى از نتايج پژوهش‏ها، اطلاعات و نظرات صحيح‏و به موقع در اختيار ناظران و تصميم گيرندگان قرار دهد.

اعزام ناظران بدون اطلاع يا كم اطلاع و انجام فعاليت هاى نظارتى برمبناى اطلاعات‏نادرست، قديمى و غير صحيح، عكس العمل دستگاههاى ادارى )مديران و كاركنان( رابهمراه خواهد داشت و موجب وقفه و كندى در روند امور خواهد شد. از جمله ويژگى‏هاى‏نظارت موثر، دقيق بودن اطلاعات، به موقع بودن نظارت و انجام نظارت مبتنى بر هدف وبرنامه )معقول و قابل درك( است. نظارتى كه كشف كننده و عينى باشد و در نقاط مهم واستراتژيك انجام شود و همچنين مقرون به صرفه و كم هزينه باشد(8) نقص در هريك ازموارد مذكور نظارت را با آسيب هاى جدى مواجه خواهد ساخت و موجب كم اثر يا بى اثرشدن اين فعاليت كه ضرورت انجام آن انكار ناپذير است خواهد شد. فقد معيار و ضابطه(استاندارد)، عدم بكارگيرى و اعزام ناظران واجد شرايط، كمبود اطلاعات و دسترسى‏نداشتن به اطلاعات دقيق و به موقع و انجام نظارتهاى بى هدف و برنامه بدون توجه به‏اولويت ها و موارد مهم، در غير از زمان خود پرهزينه، آزار دهنده، نقض غرض و خلاف‏انتظار است.

در اعمال نظارت، افراط و تفريط جايز نيست و زياده روى به همان اندازه زيان آوراست كه كم توجهى خسارت وارد مى كند. نظارت بيش از حد به روح آزادى و استقلال‏افراد لطمه زده، خلاقيت و نوآورى را از آنان سلب و آنها را در مقابل نظارت مقاوم خواهدساخت.(9) باتوجه به اينكه هدف نظام نظارت، اصلاح عمليات و جلوگيرى از انحرافات‏است بايد علاوه بر جامعيت، واقعى، ساده، روشن و خالى از ابهام باشد و نبايد برمبناى‏ذهنيات و نظرات شخصى ناظران اعمال گردد و اساسا نظارت بايد ابزارى براى اصلاح باشد نه تنبيه و مجازات.

فعاليت هاى نظارتى در مرحله اعلام نتيجه و پيگيرى اجراى پيشنهاداها با چالش‏هايى‏عمده از جمله مقاومت مديران، ترديد در صحت و سقم نتايج بررسى، غير قابل اجرابودن پيشنهاداها يا عدم امكان رفع مشكلات بلحاظ محدوديت‏هاى منابع و بهانه‏هايى كه بعد ازاعلام نتيجه و ارسال گزارش مطرح مى‏گردد، مواجه خواهد شد رو در رو قرار گرفته است. اين نوع استقبال ازنتايج فعاليت‏هاى نظارتى در دستگاههاى ادارى و مراجع صالحه ديگر كه وظيفه تعقيب‏كيفرى يا ادارى مجرمان و متخلفان و ناقضان قانون را برعهده دارند ناظران را كم انگيزه وافكار عمومى را مايوس و نگران نموده است. عدم حساسيت محاكم قضايى در رسيدگى فوق‏العاده به اتهامات اعلام شده و مجازات مرتكبين فساد و ملاحظه كارى هياتهاى رسيدگى به‏تخلفات ادارى، در اتخاذ تصميمات متناسب، اصلاحات مورد نظر سازمانهاى نظارتى را به‏ورطه فراموشى سپرده و جرى شدن متخلفان را باعث گرديده است. صدور احكام برائت به‏اعتبار عدم احراز سوء نيت، ختم رسيدگى و اتخاذ تصميم، بلحاظ گذشت زمان )مشمول‏مرور زمان قرار دادن اتهامات افرادى كه به حقوق و اموال عمومى و بيت المال تجاوزنموده‏اند( يا تعيين مجازاتهاى نامناسب )جزاى نقدى( كه عموما درصد ناچيزى از اموال‏تصرف شده مى‏باشد هرگز راه به جايى نخواهد برد. عدم تحقق نتيجه، سازمانهاى نظارتى رابه پيگيرى‏هاى مكرر و بعضا انصراف از آن سوق داده است. نبود ضمانت اجراى متناسب وقطعى در برخورد با اين نوع برداشت از نتايج نظارتى، نقش مهمى را ايفاء نموده است. تاكيدقانونگذار بر رسيدگى فوق‏العاده و خارج از نوبت يا اجراى پيشنهادها در ظرف مدت مقرر، كافى نبوده و انجام اصلاحات ادارى را تضمين نمى‏نمايد.(10)

»لايصح النهايات الا بتصحيح البدايات«(11) نتيجه صحيح و مورد انتظارمشروط به انجام صحيح مراحل و مقدمات است. نظارت كارآمد و اثربخش دراولين گام در گرو اعمال نظارت با تمام ويژگيهايى است كه به آنها اشاره گرديد.

الف/2 ـ سازمانهاى نظارتى (ساختار و جايگاه)

تعدد سازمانهاى نظارتى و عدم تصويب قانون به منظور ارتباط سيستمى وقانونمند ميان سازمانهاى نظارتى، موجب انجام فعاليت هاى موازى، تكرارى وپرهزينه شده است. اين ناهماهنگى و عدم ارتباط سبب شده است تا حاصل اقدامات‏و نتيجه فعاليت‏هاى دستگاههاى نظارتى، براى يكديگر قابل بهره‏بردارى نباشد. هرچند ارتباطهاى مقطعى و تعريف نشده‏اى وجود دارد كه بنظر مى‏رسد ناكافى‏بوده و هدف مورد نظر تامين نمى‏گردد و بايد در يك سيستم ارتباطى صحيح، نتايج‏اقدامات نظارتى هريك از سازمانهاى نظارتى براساس يك راهبرد مشخص موردبهره‏بردارى قرار گيرد. تشكيل شوراى عالى سياستگزار و هماهنگى سازمانهاى‏نظارتى كشور كه با پيشنهاد سازمان بازرسى كل‏كشور در لايحه قانون برنامه‏سوم توسعه )ماده2) پيش‏بينى شده بود به لحاظ اختلاف در ساختار و جايگاه وتداخل قوا به سرانجام نرسيد. در حاليكه فقدان يك نهاد عالى سياستگزار و هماهنگ‏كننده سازمانهاى نظارتى كاملاً محسوس است. هرچند ماده 12 قانون تشكيل سازمان بازرسى‏كل‏كشور(12) كه در مقام هماهنگى‏هاى مقدماتى و جلوگيرى ازانجام فعاليت‏هاى موازى نظارتى و استفاده از گزارشهاى سازمانهاى نظارتى وواحدهاى نظارت درونى دستگاهها تصويب شده است، با بى اعتنايى مواجه و به‏بهانه‏هاى مختلف از جمله ساختار و جايگاه قانونى و... همكارى هاى لازم صورت‏نگرفته است. مواد 48 و 49 آيين نامه اجرايى و تبصره هاى ذيل آن(13) نيز به رغم ضمانت اجراى پيش‏بينى شده شكل اجرايى به خود نگرفته است. بخشى نگرى، عدم‏اعتماد سازمانهاى نظارتى به يكديگر و پوشيده نگاه داشتن اطلاعات به بهانه طبقه‏بندى و... و يا ارائه بخشى از اطلاعات با اكراه و استناد به جايگاه سازمانى كه قرارگرفته‏اند، از جمله مواردى است كه هماهنگى‏ها را دشوار ساخته و هريك مسير خود را، مى‏پيمايند. اعمال نظارتهاى مكرر از يك دستگاه علاوه بر مشغول كردن بيش از حد مديران و كاركنان دستگاههاى ادارى، هزينه‏هاى انجام نظارت را افزايش و بهره‏ورى دستگاهها را كاهش خواهد داد. موجب ايجاد حساسيت بيش از حد و نارضايتى مديران و كاركنان خواهد شد و از سوى ديگر ساير دستگاههاى ادارى در حريم امن عدم ورود ناظران قرار خواهند گرفت. ضرورت هماهنگى سازمانهاى نظارتى، تنظيم سياستگذارى مشخص و تدوين برنامه‏هاى راهبردى امرى اجتناب‏ناپذير است. تبادل اطلاعات، استفاده از ظرفيت‏هاى موجود سازمانهاى نظارتى و توسعه فعاليتهاى نظارتى بر مبناى برنامه و هدف و بطور كلى اعمال مديريت نظارت در كشور تضمين‏كننده سلامت ادارى و امنيت اقتصادى و اجتماعى، سياسى و فرهنگى است.

الف/ 3 ـ ابزار نظارت )قانون ـ منابع ـ شيوه‏ها(

تدوين و تصويب قانون، بدون ملاحظات كارشناسى و فنى و اصلاحات مكرر بنا به نيازها مقطعى و تشخيص‏هاى سليقه‏اى از جمله آسيب‏هايى است كه علاوه بر سازمانهاى نظارتى گريبانگير بيشتر دستگاههاى ادارى كشور مى‏باشد. حجم قوانين و انبوه مواد قانونى، تضاد، تعارض، تناقض، ابهام و اجمال قوانين و دشواربودن درك آن براى ناظران و مجريان، مقوله‏اى است قابل اهميت و قبل از هر اقدامى، اصلاح قوانين و تدوين و تصويب قوانين ساده و قابل فهم ضرورى بنظر مى‏رسد. قوانين مورد عمل سازمانهاى نظارتى نيز از اين قاعده مستثنى نيست.

منابع سازمانى اعم از منابع مالى و نيروى انسانى در دستگاههاى نظارتى از وضعيت مورد قبول برخوردار نيست و تا نقطه مطلوب فاصله دارد. بودجه و اعتبارات ناكافى سازمانهاى نظارتى را به گونه‏اى مشغول‏ساخته كه در طول سال وقت و انرژى مديران سازمانهاى نظارتى را به خوداختصاص داده است. منابع انسانى كارآمد، بزرگترين و با ارزش ترين دارايى هر تشكيلات وپشتوانه‏اى مطمئن و مستحكم براى كسب موفقيت در هر سازمان است و انتخاب و به كارگيرى نيروهاى شايسته، تناسب نيروها در حوزه عمليات نظارتى و بخش‏هاى پشتيبانى و جلوگيرى از ورود نيروهايى كه از كارايى و تجربه برخوردار نيستند، بعنوان الگوى صحيح بكارگيرى نيروى انسانى، ملاك عمل دستگاههاى ادارى قرارخواهد گرفت. باتوجه به فرآيند نظارت، و ويژگى‏هايى كه براى انجام نظارت موثر احصاء شده‏است، علاوه بر ضرورت تعيين معيار و ضابطه، ناظران نيز بايد توانايى‏شناخت و فهم موضوع مورد نظر را داشته باشند و بتوانند ارزيابى صحيح ازعملكرد را ارائه نمايند. ناظران كه وظيفه مهم تطبيق، ارزيابى و تشخيص را بعهده‏دارند بايد از صلاحيت هاى لازم برخوردار باشند. انتخاب ناظران امين، صادق و وفادار كه تخصص لازم و تجربه كافى راداشته باشد و با علاقه و انگيزه وظايف خود را انجام دهند تاكيد شده است. اعزام‏ناظران فاقد شرايط لازم، عمومى و تخصصى اساس و صحت فعاليت نظارتى وتشخيص را مورد سئوال قرار خواهد داد، لذا همانگونه كه تعيين معيار و ضابطه)استاندارد( بعنوان ابزار كار و تشخيص ضرورى مى باشد انتخاب ناظر واجدشرايط ضرورى‏تر بنظر مى رسد، ناظرانى كه بايد نقش ديده را ايفاء نمايند.(14) بايد درست ببينند و منعكس نمايند. در غير اينصورت تصميم گيرنده‏ها را گمراه، وتصميمات نابجا اتخاذ خواهد شد، كمتر يا بيشتر از واقع ديدن، عدم انعكاس به‏موقع، اعلام به غير از مرجع تصميم گيرنده، نگرانى هايى است كه وجود دارد. اگرناظر در مقام تصميم گيرى قرار گيرد و بنا به تشخيص، اغماض يا بنا به سليقه و نظر شخصى، اقدام نمايد نگران كننده تر خواهد شد. محدوديت در جذب و بكارگيرى نيروى انسانى مورد نياز و واجد شرايط )كه از ثبات شغلى و درآمد مكفى برخوردار باشد( علاوه بر دشوارى اخذ مجوز ومقاومت‏هايى كه در اين زمينه انجام مى شود باتوجه به كمبود بودجه عملاً غيرممكن نشان داده است و سازمانهاى نظارتى را به سمت‏وسوى استفاده از نيروهاى موقت و كم‏توقع سوق داده است.

به كارگيرى نيروهاى موقت، بى تجربه و كم تجربه )كه از تخصص‏هاى مرتبط با موضوع بهره‏مند نباشند( از جمله آفت‏هايى است كه سازمانهاى نظارتى با آن‏مواجه مى‏باشند. ناظران بايد امنيت شغلى لازم را داشته باشند تا در طول فعاليت‏هاى نظارتى، هرگونه تطميع يا تهديد را نپذيرند. افراط، تفريط، تندروى، كندروى، تعجيل، بزرگ نمايى، احتياط در انعكاس‏مطالب و ترس از تهديدات يا تحت الشعاع قرار گرفتن روابط از جمله ايراداتى است‏كه بر ناظران و نتايج فعاليت هاى نظارتى مطرح مى گردد. سازمانهاى نظارتى بااصلاح ساختار نيروى انسانى و تدوين برنامه مشخص و جامع در اين زمينه، مراحل مختلف شناسايى، جذب، نگهدارى، اصلاح و ارزشيابى نيروى انسانى رابايد مورد توجه و اجرا قرار دهند تا از آسيب‏ها و آفت هاى مذكور در امان بمانند.

روش‏هاى فعلى نظارتى از كفايت لازم برخوردار نبوده و پاسخگوى نيازهاى‏امروز نمى‏باشد. حذف روش هاى كهنه و ناكارآمد و بهره‏بردارى از روش‏هاى نوين‏ضرورى است و اقتضاء دارد نسبت به اتخاذ روش هاى نو با بهره گيرى ازتكنولوژى پيشرفته و استفاده از آخرين تجارب جهانى اهتمام بيشترى داشته‏باشند.

اصرار بر اتخاذ روش ها و شيوه هاى سنتى و انجام نظارتهاى فيزيكى ولزوما با حضور ناظران، محدوديت‏هايى را در انجام وظايف محوله قانونى ايجادكرده است و موجب ناتوانى سازمانهاى نظارتى در توسعه فعاليت هاى نظارتى شده است.

نظارتهاى مستقيم اعم از نظارتهاى حضورى يا غير حضورى، مكاتبه‏اى، رايانه‏اى كه توسط ناظران انجام شود و همچنين نظارتهاى غير مستقيم كه توسط افرادى خارج از سازمانهاى نظارتى به وسيله كاركنان و مسؤولان دستگاهها صورت مى‏گيرد و با اعطاى نمايندگى يا گزارش گيرى و فرمهاى خود اظهارى‏بصورت نوبه‏اى و مستمر از دستگاهها امكان پذير مى‏باشد روشهايى است كه كمترسازمانهاى نظارتى اتخاذ نموده‏اند. انجام نظارتها و بازرسى هاى مشترك تلفيقى بااستفاده از ظرفيت هاى موجود دستگاههاى ادارى و سازمانهاى نظارتى تعامل وهمكارى را گسترش و اعتماد متقابل را افزايش خواهد داد. در حال حاضر كه‏شبكه‏هاى رايانه‏اى IT و ICTو اتوماسيون در دستگاههاى ادارى در حال شكل گيرى واجرا مى‏باشد مى توان با ورود به محيط اطلاعات و داده‏ها، از چگونگى فعاليت‏دستگاههاى ادارى آگاه گرديد.

مطالعه تطبيقى و شناخت روش هاى نو در عرصه نظارت كه مورد عمل دركشورهاى پيشرفته و در حال توسعه است، سازمانهاى نظارتى را در نيل به اهداف‏و وظايف محوله قانونى يارى خواهد كرد.

ب ـ موانع و محدوديت‏هاى نظارتى فرا سازمانى

سازمانهاى نظارتى علاوه بر موانع و محدوديت هاى سازمانى كه لازم است‏تلاش و پيگيرى براى رفع آنها ادامه داشته باشد با موانع و محدوديت هاى ديگرى‏مواجهند كه از جهتى قابل اعتناتر مى‏باشند و رفع آنها خارج از وظيفه و توان آنهااست قسمتى از اين موانع و محدوديت‏ها به دستگاههاى نظارت‏شونده و بخشى ديگر به قواى سه گانه و دستگاههاى حمايت كننده اختصاص دارد.

ب/ 1ـ فرهنگ نظارت پذيرى

عكس‏العمل‏هاى مديران و كاركنان دستگاههاى ادارى و كيفيت استقبال آنان‏از ورود سازمانهاى نظارتى و مواضعى كه توسط آنان در مواجهه با ناظران اتخاذمى‏شود از اين جهت قابل بحث است كه ناظران و دستگاههاى نظارتى به محض‏انتخاب موضوع يا محيط براى اعمال نظارت، و شروع فعاليت نظارتى با مقاومت وعدم پذيرش روبرو مى‏شوند. ضعف پاسخگويى دستگاههاى ادارى، نبود روحيه قانونگرايى و تلاش در خروج از حيطه نظارتى فاصله‏اى بين ناظران و مجريان‏ايجاد و به بروز دو ديدگاه منتهى شده است. ديدگاه ناظران و سازمانهاى نظارتى براصلاح امور مبتنى است و مجريان تلقى ديگرى از حضور سازمانهاى نظارتى ابرازمى‏كنند. مچ گيرى، تنبيه و كاسته شدن جرأت، خلاقيت و نوآورى مديران و... ازجمله آنهاست. تبديل نگرش تقابلى به تعاملى و ايجاد و توسعه فرهنگ نظارت‏پذيرى، ضرورتى است مهم تا بتوان گام نخست را برداشت. وحدت ديدگاه ازمقاومت‏ها خواهد كاست و همكارى‏ها را افزايش خواهد داد. زيرا اصلاح امور، رفتار، ساختار، قانون و روش و... هدف مشتركى است كه سازمانهاى نظارتى وهمچنين مديران و كاركنان دستگاههاى ادارى آرزوى تحقق آن را دارند.

نظارت فراگير مقتدرانه و مشفقانه بر حسن جريان امور و اجراى صحيح‏قوانين در دستگاهها به منظور ارتقاى سلامت و كارآمدى نظام ادارى كشور وپيشگيرى از وقوع تخلف و جرم و دفع زمينه هاى فساد و تبعيض و مبارزه با آن‏جهت افزايش معنويت و اخلاق و ارائه بهتر به مردم(15) هدفى است كه براى تحقق‏آن برنامه‏ريزى شده است.

ب/2 ـ مصونيت از نظارت

يكى از موانع موجود در اعمال نظارت، مصونيت‏هايى است كه به منظورخروج از دايره نظارت از سوى بعضى از دستگاههاى ادارى دنبال مى‏شود تا درحاشيه امن قرار گيرند. حذف نظارتها و دور كردن ناظران با وضع قوانين خاص‏در جهت گريز از بايدها و نبايدهايى كه به موجب قوانين الزام‏آور شده است، اهداف را دست نيافتنى و تداوم اين شرايط اقتدار نظام و حاكميت قانون را كاهش خواهدداد. با تعميم نظارت به همه دستگاههاى ادارى و حذف استثناهاى نظارتى، بايدنظارتهاى بدون تبعيض و اغماض را اعمال كرد تا امكان اصلاح ساختار نظام ادارى به معناى اعم )كه از ضروريات غيرقابل انكار است( فراهم گردد. وجود استثناء، تبعيض و... در اعمال نظارت فراگير و موثر به ترجيح و تقدم منافع فردى بر منافع‏عمومى و نقض عدالت منجر خواهد شد و بطور كلى به فرآيند توسعه آسيب واردخواهد كرد.

تصويب قوانين خاص، مقاومت در مقابل قانون و طرح مطالب نابجا به منظورتخطئه كردن نظارت از سوى بعضى از صاحب منصبان، مصونيت هايى را به‏وجود آورده است كه فقط با برخوردارى سازمانهاى نظارتى از حمايت‏هاى قانونى و جلوگيرى از خروج دستگاههاى ادارى از چتر نظارتى، مى‏توان شرايط مساوى رالحاظ و در مراحل مختلف تصميم‏گيرى، برنامه ريزى، سازماندهى و اجرا را، اعمال نمود.

ب/3ـ ساختار نظام ادارى

تمركز زدايى موجب لوث شدن مسئوليت ها و كاهش كارايى نظام نظارتى مى‏شود.(16) محدوديت‏هاى ساختارى و فراساختارى، پيچيدگى اجزاى عوامل‏دولتى و تمركز فعاليت‏هاى اقتصادى، بازرگانى، اجتماعى، سياسى، فرهنگى و...پيشرفت را كند و نظارت را دشوار خواهد كرد. وجود بوروكراسى ادارى و پيچ وخم‏هاى فراوان و تشريفات غير ضرور و ساختار غلط و غير صحيح ادارى، ديوان‏سالارى قدرتمند و نامناسبى را ايجاد كرده است كه در سايه آن نظارتها كم اثر، ناكافى و ناكارآمد جلوه نموده است.

ويژگيهايى كه اگر از نظارت گرفته شود آسيب هاى جدى اجتماعى، سياسى، فرهنگى و اقتصادى پديدار خواهد شد. نارضايتى مردم و متعاقبا كاهش اعتماد ووفادارى آنان به مسؤولان و نظام بروز خواهد كرد. ثبات و استحكام سياسى وامنيت كشور و همچنين مشروعيت و مقبوليت نظام مورد سئوال قرار خواهد گرفت.بى‏كفايتى و عدم احساس مسئوليت گسترش و اعتقادات و ارزشهاى اخلاقى سست‏خواهد شد. سرمايه گذارى‏ها هدر خواهد رفت و با افزايش هزينه‏هاى انجام كار، درآمدهاى دولت كاهش خواهد يافت و در نتيجه با ضعف نظارت، تخلف و فسادافزايش و گسترده خواهد شد. پديده فساد همواره در تزاحم با حيات اجتماعى تهديدى جدى براى جوامع‏بشرى بشمار مى‏رفته است.

فساد پديده‏اى است كه اركان حكومت را متزلزل و كرامت انسانى را تحقيرمى‏نمايد نظم ادارى و انضباط مالى را نشانه مى‏رود. استعدادها، توانايى‏ها، امكانات و سرمايه‏هاى كشور را ضايع و باورها و ارزشهاى انسانى و اسلامى را به‏فراموشى مى‏سپارد. در نتيجه عدالت رنگ مى‏بازد و فقر رخ مى‏گشايد.

نابرابرى‏ها چهره‏اى زشت از مناسبات اجتماعى مى‏نماياند. رفتارهاى‏دوگانه و تبعيضات ناروا، فاصله‏ها را گسترده‏تر و تفاوت‏ها را افزايش خواهد داد. بروز و توسعه فساد و از بين رفتن بيم و دلهره از انجام كارهاى ناپسند، حكومت‏ها را برآن داشته است تا زمينه‏هاى فساد و شيوه شناسايى و مبارزه با آنرامورد بررسى قرار دهند.

مقام معظم رهبرى با درك صحيح از اوضاع اجتماعى و امور جارى كشور باتاكيد بر اصلاحات در نظام اقتصادى، ادارى، قضايى، فرهنگى، امنيتى و اصلاح‏قوانين و مقررات در خطبه‏هاى نماز جمعه 79/1/26 )روز تاسوعا( فرمودند: انقلاب، ما را به ايجاد اين اصلاحات امر مى‏كند و فرمان مى‏دهد، همه خوشحالند ودوست دارند كه اينگونه اصلاحات در جامعه انجام بگيرد. البته اين اصلاحات هم باتعارف انجام نمى‏گيرد. اين اصلاحات با قاطعيت و با اقدام انجام مى‏گيرد«.

صدور فرمان مبارزه همه جانبه با فساد مالى و اقتصادى از سوى رهبرمعظم انقلاب اسلامى خطاب به رؤساى محترم سه قوه فصل جديدى از اصلاحات‏را در نظام ادارى كشور گشود. در اين فرمان به نظارت سازمان يافته، دقيق وبى‏اغماض تاكيد فرموده و سازمانهاى نظارتى در سه قوه را به همكارى صميمانه به شناسايى نقاط دچار آسيب در گردش مالى و اقتصادى فرا خوانده است. اين فرمان بعنوان‏منشور مبارزه با مفاسد مالى و اقتصادى بايد مورد توجه قرار گيرد.

اطلاع‏رسانى

در زمينه اطلاع رسانى و ايجاد ارتباطات متقابل، فعال و سازنده با مردم ودستگاههاى ادارى، سازمانهاى نظارتى فعاليت مطلوبى از خود نشان نداده‏اند.برقرارى ارتباط و ايجاد تحرك و توسعه در روابط سازمانهاى نظارتى با مردم ودستگاههاى ادارى منجر به پاسخگويى به افكار عمومى و آگاه كردن جامعه ازفعاليت‏هاى انجام شده و شناساندن سازمانهايى كه وظيفه نظارت را برعهده دارند از يك سو و شناخت مشكلات و دغدغه‏هاى عمومى، از سوى ديگر خواهد شد.

نظارت عمومى

نقش مردم و نظارت آنان در پيشگيرى از موارد خلاف قانون و سوء جريان‏در دستگاههاى ادارى غير قابل انكار است. قانون اساسى باتوجه به اهميت اين نقش‏آنرا وظيفه‏اى همگانى و متقابل مردم نسبت به يكديگر، دولت نسبت به مردم و مردم‏نسبت به دولت دانسته است.(17) به رغم تصريح در قانون اساسى مبنى بر تعيين‏شرايط، حدود و كيفيت اجراى اين نظارت در قانون عادى، با گذشت ربع قرن، به رغم تأكيد بر اين موضوع كه آگاهى و مشاركت و نظارت همگان بر حكومت خودشان، برترين ضمانت حفظ امنيت در جامعه است.(18) قانونى براى اجراى اين‏اصل مترقى تصويب نشده است.

فقد قانون، اجراى اين وظيفه مهم را متوقف نموده و مانعى براى گسترش‏نظارت عمومى در كشور محسوب ميگردد. مردم نيز بلحاظ عدم آگاهى و شناخت‏كافى از دستگاههاى ادارى نتوانسته‏اند نظارت موثرى بر رفتار و عملكردكارگزاران داشته باشند و بعنوان بازوى قوى و منبع اطلاعات دقيق و موثق، سازمانهاى نظارتى را يارى نمايند. عدم برقرارى ارتباط تشكيلاتى با مردم موجب‏شده است تا سازمانهاى نظارتى نتوانند از اين استعداد و توان بالقوه مردم استفاده نمايند.

وجود برخى نارساييهاى ادارى و نبود برنامه مشخص و جايگاه معين درسازمانهاى نظارتى بمنظور ترغيب و تشويق مردم به مشاركت در امر نظارت وهمچنين آسيب‏هايى كه مردم در همكارى‏هاى مختصر و نظارتهاى اندك بردستگاهها متحمل شده‏اند و عملا شهروندان را از ادامه همكارى بازداشته است.

حفظ حقوق شهروندان و در نتيجه جلب اعتماد عمومى در همكارى باسازمانهاى نظارتى نياز به ارتباط تعريف شده‏اى دارد كه بايد در سياستگزارى‏هاى‏كلان و راهبردهاى مشخص زمينه ارتباط و تعامل آنان فراهم گردد، زيرا نقش مردم‏و مشاركت آنان در حل مشكلات كشور نقشى تعيين كننده است و در همه مقاطع، آنجا كه حضور و حمايت‏هاى مردم وجود داشته است شاهدموفقيت‏هاى بزرگ‏بوده‏ايم. در امر نظارت نيز نيازمند همراهى و همكارى مردم هستيم.

نتيجه‏گيرى و پيشنهاد

ادامه وضعيت فعلى براى سازمانهاى نظارتى و عدم رفع موانع، مشكلات‏ومحدوديت‏ها خود بعنوان سوء جريانى در نظام ادارى كشور محسوب مى‏شود.توجه به سازمانهاى نظارتى، تامين نيازهاى اوليه وحمايت از فعاليت‏هاى نظارتى‏ضرورتى است كه به اصلاح در مجموع كشور مى‏انجامد. تعيين شاخص‏هاى دقيق صحت و خطا به تناسب وظايف و ويژگى‏هاى‏دستگاههاى ادارى، بهره‏گيرى از اطلاعات صحيح و به موقع، تقديم نظارتهاى‏پيشگيرانه بر بازرسى در مراحل بعد از اجرا، توجه به بازرسى هاى ادوارى و مستمرو نظارت فراگير بر همه دستگاهها با استفاده از عناصر كارآمد با تكيه بر كار كارشناسى، از جمله تأكيداتى است كه رهبر فرزانه انقلاب اسلامى در تاريخ 82/2/1 درديدار با مديران سازمان بازرسى كل‏كشور بيان فرمودند.ايشان ناظران را از افراط و تفريط و طرح نقاط ضعف، بدون توجه به نقاط مثبت نهى فرموده و معرفى‏دستگاههاى ادارى كه حسن عمل داشته باشند را ضرورى دانسته است. و خطاب به دولت، مجلس و قوه قضاييه و همه دستگاهها توصيه نمودند كه سازمان بازرسى ازجمله ابزارهاى كارآمدى نظام است و اين سازمان با آگاه كردن مديران كشور ازنقاط ضعف و قوت دستگاهها، ابزار حسن مديريت مسؤولان مختلف كشور باشدلذا سازمان بازرسى را نعمت و نقطه اتكاء و اميد خود بدانند.

توجه سازمانهاى نظارتى به تاكيدات مقام معظم رهبرى در محدوده مشكلات وموانع مربوط به خود واجراى سفارشات و توصيه‏هايى كه به دستگاههاى ادارى ومجموعه حكومت شده است. سازمانهاى نظارتى را به سمت اهداف مورد نظر كه‏همان كارآمدى و تاثير است رهنمون خواهد كرد.

پيشنهاد مى‏شود قانون جامعى براى امر اعمال مديريت نظارت دركشورتدوين گردد اميد است با تشكيل شوراى عالى سياستگزارى و هماهنگى‏دستگاههاى نظارتى كه بحمدا... بعد از سالها تلاش و پيگيرى سازمان بازرسى‏كل‏كشور در برنامه چهارم توسعه مورد توجه و عنايت دولت و مجلس شوراى‏اسلامى قرار گرفته است كارشناسى‏هاى لازم انجام و لايحه قانون مذكور تنظيم‏گردد. در قانون مذكور بايد به نيازهاى سازمانهاى نظارتى پاسخ داده شود و با پيش‏بينى ضمانت اجراهاى لازم بند 22 سياست هاى كلى نظام را عينيت بخشند و با نگاهى‏به برنامه جهانى مبارزه با فساد كه بر ارزيابى معيارها، اصلاح قوانين به دليل اثربخش‏نبودن و جامع نبودن قوانين مبارزه با فساد، ايجاد و تقويت موسسات نظارتى به‏منظور مبارزه با فساد براساس تجربيات ساير كشورهاى موفق در اين زمينه ازجمله ايجاد تشكيلات مستقل و غيرقابل نفوذ كه خط مشى و راهبردهاى مبارزه بافساد را تدوين و فعاليت‏هاى سازمانهاى نظارتى را هماهنگ نمايد و استفاده ازنيروهاى متخصص با انگيزه و تقويت ساختارها و روش هاى مورد عمل بردستگاههاى ادارى نظارت نمايد و به آموزش عمومى و جلب مشاركت شهروندان در امر نظارت و جلوگيرى از بروز فساد تأكيد نموده است. سازمانهاى نظارتى را توانمند و اثربخشى امر نظارت را افزايش داد. بهبود ساختار ادارى و اصلاح نظام‏هاى قضايى، فرهنگى، سياسى، اقتصادى و... در گرو تقويت نظارت است كه با استفاده از نظارت‌هاى عمومى و ارتقاء آگاهى‏ها موجب اصلاح قوانين، شيوه‏ها و رفتار كارگزاران در دستگاه‌هاى ادارى خواهد شد.

منابع و ماخذ
1ـ نهج البلاغه، نامه حضرت امام على به مالك اشتر
2ـ صحيفه نور، حضرت امام خمينى )ره(
3ـ قانون اساسى
4ـ قانون تشكيل سازمان بازرسى كل كشور
5ـ آيين نامه اجرايى قانون تشكيل سازمان بازرسى كل كشور
6ـ برنامه راهبردى پنج ساله دوم سازمان بازرسى كل كشور
7ـ اصول مديريت ـ دكتر على رضائيان
8ـ مديريت عمومى دكتر مهدى الوانى
9ـ مجموعه مقالات دومين همايش عملكرد كاربردى نظارت ـ روشهاى افزايش كارايى ـ دكتر على نقى فرح‏بخش
10ـ منازل السائرين ـ خواجه عبدالله انصارى
11ـ فرمان 8 ماده‏اى مبارزه با فساد اقتصادى ـ مقام معظم رهبرى
12ـ فرمايشات حضرت آيت‏ا... خامنه‏اى در ديدار مديران سازمان بازرسى كل كشور با ايشان 82/2/1
13ـ سخنراني حضرت آيت‏ا... هاشمى شاهرودى ـ بازديد از سازمان بازرسى كل كشور 79/7/19
14ـ سخنراني حضرت حجه الاسلام والمسلمين رييسى ـ گردهمايى تخصصى مديران ديوان محاسبات
....................................................................................
منبع: مجموعه مقالات سومين همايش نظارت كارآمد
يکشنبه 16 تير 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: فارس]

[مشاهده در: www.farsnews.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 366]