هدفمندسازي يارانه‌ها؛ روش ها و چالش ها

واضح آرشیو وب فارسی:اطلاعات: هدفمندسازي يارانه‌ها؛ روش ها و چالش ها

ارزيابي برخي نمايندگان مجلس حاكي است، تعويق در ارسال لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها به اين دليل است كه دولت خواستار تصويب اين لايحه با قيد فوريت است و در اين راستا نياز به مذاكره بيشتر با نمايندگان مجلس احساس مي‌شد.‌

به گزارش فارس، اوايل هفته گذشته معاون حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري اعلام كرد روز چهارشنبه سيزدهم آذرماه رئيس‌جمهوري لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها را به مجلس خواهد برد، اما در حالي كه همه در انتظار حضور رئيس‌جمهوري در مجلس و ارائه لايحه دولت بودند، اين برنامه لغو شد و دفتر رئيس‌ جمهوري با انتشار اطلاعيه‌اي اعلام كرد كه به منظور هماهنگي‌هاي بيشتر، برنامه حضور رئيس‌جمهور در مجلس شوراي اسلامي براي ارائه لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها به تعويق افتاد.> ‌

در پي صدور اين اطلاعيه سخنگوي كارگروه تحول اقتصادي نيز توضيح داد: لايحه را نگاه داشتيم تا جلسات بيشتري با نمايندگان مجلس بگذاريم، هماهنگي‌ بيشتري انجام دهيم و با مجلس به توافق بيشتري برسيم. ‌

مذاكره دولت با مجلس‌

در اين زمينه علي‌اكبر فرهنگي عضو كميسيون ويژه تحول اقتصادي مجلس اظهار مي‌دارد: دولت احتمال داد روز چهارشنبه قيد فوريت لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها راي نياورد و هنگامي كه فوريت لايحه راي نياورد، تبديل به يك لايحه عادي دو شوري شده و تصويب آن در يك فرآيند طولاني قرار خواهد گرفت. ‌

وي با اشاره به اين كه تحت اين شرايط بررسي لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها با بررسي بودجه سال 88 همزمان خواهد شد، مي‌افزايد: با اين ترتيب تصويب لايحه عملا به سال آينده موكول مي‌شود در حالي كه دولت مايل است لايحه‌اش براي هدفمند كردن يارانه‌ها با قيد يك فوريت در مجلس مورد رسيدگي قرار گيرد. ‌

فرهنگي استنباط دولت از فضاي مجلس درباره عدم همراهي با قيد فوريت لايحه را صحيح دانست و مي‌گويد: دولت در صدد است با نمايندگان مذاكره كرده و با استمزاج نظرات نمايندگان، لايحه خود را ارائه دهد. ‌

عضو كميسيون ويژه درباره ديدگاه‌هاي مجلس درباره مكانيزم‌هاي اجرايي هدفمند كردن يارانه‌ها نيز مي‌گويد:‌ مكانيزم‌ها در مرحله بعد مورد بررسي قرار مي‌گيرد و ممكن است مجلس مكانيزم‌ها را كلا تغيير دهد، بنابراين دست مجلس در اين زمينه بسته نيست. ‌

مجلس مخالف عجله كردن است

محمد‌رضا خباز عضو كميسيون اقتصادي مجلس در توضيح استدلال خود از تعويق ارائه لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها به مجلس مي‌گويد: من نسبت به ارائه لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها به مجلس در هفته گذشته ترديد داشتم.

وي با بيان اين كه لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها يك لايحه عادي نيست، مي‌تواند: احساسم اين است كه لايحه دولت از استحكام كارشناسي لازم برخوردار نيست. ‌

خباز با بيان اينكه طرح تحول اقتصادي قرار است هفت گام مهم براي كشور بردارد، كارشناسي‌هاي انجام شده براي اجراي طرح را كافي ندانست و تاكيد مي‌كند: اگر قرار است چنين كاري در كشور انجام شود، دولت بايد تمام توان كارشناسان خود و خارج از مجموعه‌‌اش را به كار گيرد. ‌

خباز اصرار دولت براي ارائه لايحه در آخرين ماه‌هاي عمر دولت را نيز محل ترديد دانسته و مي‌گويد:‌ نمايندگان مجلس با اصل لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها مخالف نيستند، بلكه با عجله در اين زمينه مخالفند. ‌

وي ادامه مي‌دهد: دولت احساس مي‌كند با اين شرايط اميدي به راي آوردن لايحه نيست. بنابراين در تلاش است تا پاسخگوي انتظارات نمايندگان از بعد كارشناسي باشد. ‌

خباز تاكيد مي‌كند: مجلس معتقد است اين لايحه بايد كارشناسي بوده و داراي مكانيزم‌هاي اجرايي مختلفي به جز پرداخت نقدي يارانه نيز ‌باشد.

6‌ ماه زمان نياز دارد‌

موسي‌الرضا ثروتي عضو كميسيون برنامه و بودجه مجلس نيز در اين باره مي‌گويد: مجلس تا به حال حدود هفت لايحه را در راستاي طرح تحول اقتصادي و يارانه‌‌ها تصويب كرده و در اختيار دولت قرار داده است، اما دولت نتوانسته آنها را اجرا كند. بر اين اساس مجلس نسبت به اجراي طرح تحول در هفت بخش مهم ترديد دارد. ‌

وي مي‌افزايد: مجلس قانون جامع حمل و نقل را تصويب كرد اما هنوز دولت نتوانسته آن را كامل به اجرا در آورد،براي آزاد‌سازي گازوئيل تا سال 90مجلس قانون گذراند، اما با گذشت 4 سال كاري در اين رابطه انجام نشده،قانون سهميه‌بندي بنزين در سال 85 تصويب شد اما در سال 86، با يك ماه تاخير به اجرا در آمد. ‌

ثروتي اضافه مي‌كند: آزاد‌سازي بنزين هواپيماها، نقدي كردن پرداخت يارانه كودهاي شيميايي كشاورزي، آزاد‌سازي محصولات پتروشيمي، تسهيل در پرداخت تسهيلات بانكي و قانون تسهيل ازدواج و مسكن جوانان قوانيني است كه از تصويب مجلس گذشته، اما دولت نتوانسته است آنها را اجرا كند. ‌ عضو كميسيون برنامه و بودجه مي‌افزايد: دولت مصوبات مجلس را به دلايلي كه از آن بي‌اطلاعيم اجرا نمي‌كند، بنابراين نسبت به عملكرد دولت در اجراي قانون ترديد وجود دارد. ‌

ثروتي اظهار مي‌دارد: نمايندگان با اينكه دولت بخواهد پولي را به حساب مردم واريز و بعد يارانه‌ها را هدفمند كند، موافق نيستند، زيرا اين كار سبب افزايش شديد قيمت‌ها خواهد شد. ‌

وي با طرح اين پرسش كه دولت چگونه را به دست مردم خواهد رساند كه سبب تنش در جامعه نشود، مي‌افزايد: ما نسبت به اين موضوع چندان خوشبين نيستيم. ‌

ثروتي مي‌گويد: دولت مايل است لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها ظرف يك ماه به سرانجام برسد اما پيش‌بيني ما اين است كه در خوشبينانه‌ترين حالت بررسي و تصويب اين لايحه 6 ماه به طول خواهد انجاميد. ‌

ثروتي با اشاره با اين كه شخصا با هدفمند كردن يارانه‌ها موافق است و به قيد يك فوريت آن نيز راي خواهد داد؛ اظهار مي‌دارد: برخي از نمايندگان با موضوع هدفمند كردن يارانه‌ها مخالفند. ‌

منافع و هزينه‌ها

از سوي ديگر موسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني در گزارشي به بررسي طرح هدفمندكردن يارانه‌ها در ايران و ديگر كشورها پرداخته و با تاكيد بر اينكه نظام فعلي يارانه در كشور فسادآور است، تصويري روشن از هدفمندسازي يارانه‌ها، روش‌هاي هدفمندسازي و در نهايت منافع، چالش‌ها و تنگناهاي آن در ايران ارائه كرده است‌

در گزارش موسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني آمده است: مساله هدفمندسازي يارانه‌‌ها موضوع جديدي در علم اقتصاد نيست بلكه به دليل عوارض متعدد پرداخت فراگير يارانه از جمله منطقي نبودن مصرف كالاهاي يارانه‌اي، قاچاق اين نوع كالاها، خروج كالاهاي يارانه‌اي از سيستم توزيع انحراف در سرمايه‌گذاري و ايجاد انحصار و جلوگيري از رقابت‌پذيري همواره مورد توجه سياست‌گذاران و برنامه‌ريزان اقتصادي بوده است. ‌

پرداخت يارانه‌هاي همگاني در كشورهاي در حال توسعه همواره يكي از منابع كسري بودجه در اقتصاد اين كشورها بوده و همين امر نابساماني‌هاي زيادي را در اقتصاد اين كشورها ايجاد كرده است. ‌

از سوي ديگر اين كشورها براي برخورداري از كمك‌هاي مالي نهادهاي بين‌المللي همچون صندوق بين‌المللي پول و بانك جهاني لازم است اصلاحات ساختاري در اقتصاد ايجاد كنند كه يكي از اين موارد كاهش و هدفمندسازي يارانه‌ها است. ‌

در اقتصاد ايران نيز در بيشتر سال‌ها، يارانه‌هاي پرداختي يكي از عوامل كسري بودجه بوده است. علاوه بر اين، پرداخت همگاني يارانه‌‌ها، در مقايسه با منافعي كه به فقرا مي‌رسد، هزينه بسيار بيشتري دارد ‌

هدفمندسازي يارانه‌ها و پرداخت آن به اقشار نيازمند يكي از ضروريات اقتصاد است، اما براي اينكار طراحي برنامه‌اي هدفمند با ويژگيهاي نظير اينكه چتر حمايتي بايد داراي كمترين هزينه براي دولت باشد، داراي بالاترين نرخ پوشش براي افراد فقير باشد، داراي كمترين نرخ تراوش براي افراد بي‌نياز باشد و از هزينه‌هاي اجرايي و سياسي پاييني برخوردار باشد، ضروري است. ‌

براي اين كار قدم اول، شناساسي خانوارهاي نيازمند يا خانوارهاي آسيب‌پذير است. اين كار را مي‌توان به روش‌هاي مختلفي انجام داد، اما يكي از معيارهاي مهم تعيين‌كننده سطح رفاه خانوارها ميزان درآمد آنها است. با تعيين درآمد و سپس مقايسه آن با خط فقر كه برآورد شده، مي‌توان واجد شرايط بودن يك خانوار را تعريف كرد، اما تعيين درآمد خانوار يكي از مشكلات اساسي اقتصاد كشورهاي درحال توسعه است. به ويژه اين امر زماني حادتر مي‌شود كه شاغلان بخش رسمي (دولتي) كمتر از بخش غير دولتي باشند. لذا اقتصاددانان به دنبال معيار‌ها و ملاك‌هايي رفته‌اند كه جانشين‌هاي بسيار خوبي براي برآورد درآمد خانوار مي‌توان از آنها استفاده كرد. ‌

به هرحال، روش‌هاي تشخيص خانوارهاي نيازمند از خانوارهاي بي‌نياز از مسائل حساسي است كه بايد با دقت خاص انجام شود. زيرا تحقق اصل هدفمندسازي يارانه‌‌ها علاوه بر در نظر گرفتن هزينه‌هاي اجرايي مستلزم پرهيز از دو نوع خطا است كه خطاي نوع اول عبارتست از حذف بخشي از خانوارهاي فقير شمول برنامه كمكهاي دولت و خطاي نوع دوم عبارتست از لحاظ بعضي از خانوارهاي غيرفقير در زمره خانوارهاي نيازمند. ‌

معمولا به علت فقدان اطلاعات دقيق، كاهش خطاي نوع اول، مستلزم افزايش خطاي نوع دوم است. اگر دولت در پي پوشش حمايتي همه خانوارهاي فقير است، به ناچار بايد خط فقر را بالا بگيرد؛ در اين صورت درصدي از خانوارهاي غيرفقير نيز از مزاياي يارانه‌ها برخوردار مي‌شوند. از اين رو براي كاهش ميزان بروز خطاهاي دوگانه فوق در هدفمندسازي، شناسايي و تعيين دقيق خانوارهاي فقير و آسيب‌پذير با استفاده از روش‌هاي مناسب الزامي است. ‌

هدف اصلي هدفمند‌كردن يارانه‌ها، ارائه كالا و خدمات يارانه‌اي يا منافع آن به افراد و گروه‌هاي نيازمند است. زيرا پرداخت يارانه به يك شخص ثروتمند نه تنها فقر را كاهش نمي‌دهد، بلكه منابع مورد نياز كاهش فقر را نيز به هدر خواهد داد. از سوي ديگر اگر تمام منافع در اختيار فقرا قرار گيرد، ضمن افزايش ميزان منافع هر فرد، هزينه‌هاي برنامه نيز كاهش پيدا مي‌كند. نكته حايز اهميت اين است كه هدفمندسازي بهتر به معناي پوشش بيشتر افراد فقير است، اگر بيشتر فقرا تحت پوشش قرار نگيرند، تاثير برنامه براي كاهش فقر كاهش خواهد يافت. بدين ترتيب هدفمندسازي هم اثربخشي هزينه برنامه را بهبود مي‌بخشد و هم تاثير مثبتي بر رفاه خانوارهاي آسيب پذير دارد. اما هدفمندسازي يارانه‌ها داراي چه هزينه‌هايي است؟ هدفمندسازي داراي سه دسته هزينه‌هاي اجرايي، هزينه‌هاي انگيزشي و هزينه‌هاي سياسي است. فقط با ارزيابي هزينه‌ها و منافع هر روش هدفمندسازي مي‌توان پيامدهاي آن روش را تعيين كرد. ‌

هزينه‌هاي اجرايي هدفمند كردن يارانه‌ها

در اين گزارش آمده است: هدفمندسازي نيازمند روشي براي شناسايي خانوارهاي فقير از خانوارهاي غيرفقير است كه مستلزم هزينه‌هايي اجرايي است. به طوركلي هر قدر تفكيك خانوارهاي فقير از غيرفقير دقيق‌تر انجام شود، هزينه‌هاي اجرايي هدفمندسازي يارانه‌ها افزايش مي‌يابد. براي مثال، شناسايي كامل خانوارهاي فقير، نيازمند تعيين ميزان رفاه (درآمد) هر فرد در جامعه است. براي اين كار بايد اطلاعات دقيقي در مورد درآمدهاي فصلي، درآمدهاي غيرنقدي (كالايي)، تركيب اعضاي خانواده، قيمت‌ها، ارزش دارائي‌ها و... وجود داشته باشد؛ در ضمن بايد بتوان صحت و سقم اين اطلاعات را نيز تاييد كرد. انجام اين كار‌ها بسيار مشكل و هزينه‌بر و حتي گاهي اوقات غيرممكن است. براي همين منظور در بيشتر كشورهاي در حال توسعه از برآورد درآمد افراد براي هدفمندسازي يارانه‌ها استفاده نمي‌كنند بلكه به دنبال متغيرهايي هستند كه جانشين مناسبي براي درآمد خانوارها باشند و در عين حال، تعيين صحت و سقم اين متغيرها نيز به آساني صورت گيرد. در ادبيات يارانه‌ به اين روش هدفمندسازي گفته مي‌شود. ‌

هزينه‌هاي اجرايي كه به منظور بهبود هدفمندسازي يارانه‌‌ها پرداخت مي‌شود نه تنها به مكانيسم مناسب شناسايي خانوارهاي فقير بستگي دارد، بلكه به ارزش و ميزان منافعي كه بايد به فقرا برسد نيز ارتباط دارد. براي مثال هزينه سرانه 10 دلار براي شناسايي افراد واجد شرايط براي دريافت 5 دلار اقتصادي نيست، اما زماني كه برنامه 100 دلار براي افراد واجد شرايط نفع داشته باشد، اين هزينه كاملا منطقي به نظر مي‌رسد. ميزان هزينه‌هاي اجرايي با توجه به نوع روش و مكانيسم هدفمندسازي متفاوت مي‌باشند. ميزان اطلاعات موجود و ظرفيت نهادهاي هر كشور در هزينه‌هاي هدفمندسازي تاثيرگذار است. ‌

هزينه‌هاي آثار انگيزشي ‌

در اين گزارش اضافه شده است:‌ هدفمندسازي يارانه‌ها مي‌تواند آثار انگيزشي منفي به همراه داشته باشد. اين آثار انگيزشي در اثر تغيير قيمت‌هاي نسبي و كمك‌هايي كه خانوارها يا افراد دريافت مي‌كنند موجب تغيير رفتار اقتصادي آنها خواهد شد. بعضي از اين تغييرات براي اقتصاد مثبت و بعضي ديگر زيان‌آور است. آثار انگيزشي منفي كه منافع هدفمندي را تحت تاثير قرار مي‌دهند عبارتند از: انتخاب كار- استراحت و مهاجرت(جا به جاي). ميزان احتمال اين كه هر يك از اين عدم انگيزش‌ها رخ دهد به درجه اكمال هدفمندسازي برنامه‌‌ها بستگي دارد. ‌

مساله انتخاب كار - استراحت از مسائلي است كه در برنامه هدفمندسازي براساس معيار درآمد به وجود مي‌آيد. تصور كنيد در برنامه هدفمندسازي يارانه‌‌ها از آزمون درآمد استفاده مي‌شود و خط فقر 250 دلار است و منافعي كه بايد توسط اين برنامه منتقل شود نيز 50 دلار است. در اين صورت اين تمايل براي خانوارها يا فراد با درآمد 250 تا 299 دلار وجود دارد كه كمتر كاركنند و به زير 250 دلار برسند تا بتوانند 50 دلار را به دست آورند. درنتيجه درآمد و استراحت آنها افزايش مي‌يابد. بنابراين هر چند كه اين انتخاب به نفع فرد است ولي جامعه در اثر كاهش توليدات آن متضرر مي‌شود. به علاوه در اين حالت، تعداد افراد ذي‌نفع، بيشتر از تعداد افراد واقعي خواهد بود. اين مساله زماني كه مقدار منافع به درآمد فرد بستگي داشته باشد مهم‌تر است. اگر خط فقر 250 دلار باشد و برنامه متعهد شود كه درآمد را به اين نقطه برساند، بنابراين هيچ يك از افراد پايين‌تر از خط فقر مايل به انجام كار نيستند. ‌

لازم به ذكر است كه در نقدي كردن يارانه‌ها در ايران كه بر اساس دهكهاي درآمدي صورت مي‌گيرد اين اتفاق خواهد افتاد و در دوره‌هاي بعدي برخي از خانوارها براي اينكه در دهك‌هاي پايين قرار گيرند يا درآمد خود را كمتر گزارش مي‌كنند يا بطور طبيعي سطح فعاليت اقتصادي خود را كاهش مي‌دهند تا از تمام منافع برنامه يارانه نقدي برخوردار شوند. ‌

مهاجرت از ديگر انگيزش‌هاي منفي است كه در هدفمندسازي يارانه‌هاي مبتني بر روش جغرافيايي ايجاد مي‌شود و مي‌تواند نامطلوب باشد. اگر منافع برنامه هدفمندسازي براساس ويژگي‌هاي جغرافيايي توزيع شوند، مردم اين انگيزه را پيدا مي‌كنند به نواحي تحت پوشش اين برنامه مهاجرت كنند. كشوري را با دو منطقه تصور كنيد: يك منطقه با درآمد متوسط سرانه 100 دلار و ديگري با متوسط درآمد سرانه 300 دلار. دولت ممكن است تصميم بگيرد برنامه‌اي را براي منطقه اول هدفمند كند. اگر فقراي منطقه دوم براي برخورداري از مزاياي برنامه به منطقه فقيرتر مهاجرت كنند هر چند هزينه برنامه افزايش مي‌يابد، ولي اين امر قابل توجيه است. زيرا فقراي بيشتري تحت پوشش برنامه قرار گرفته‌اند. اما اگر ثروتمندان منطقه دوم براي استفاده از منافع برنامه به منطقه اول مهاجرت كنند، هزينه برنامه هدفمندسازي بدون هيچ توجيهي به شدت افزايش خواهد يافت. علاوه بر اين هزينه‌ها، مهاجرت مسائلي نظير تراكم در ارائه خدمات، كاهش تعداد افراد واجد شرايط، بيكاري و همچنين هزينه‌هاي خالص اجتماعي بسيار بزرگي به همراه دارد. ‌

روش‌هاي هدفمندي يارانه‌ها

در اين گزارش تاكيد شده است: دامنه متنوعي از روش‌هاي هدفمندسازي براي پرداخت يارانه وجود دارد. انتخاب يكي از اين روش‌ها يا تركيبي از آنها بستگي به كارآيي (تعداد فقرايي كه در برنامه قرار مي‌گيرند)، درجه تراوش (تعداد افراد يا خانوارهاي غيرفقيري كه از برنامه استفاده مي‌كنند) و هزينه‌هاي اجرايي برنامه دارد. به طور كلي روش‌هاي مختلف هدفمندسازي به سه گروه تقسيم كنند: ‌

روش‌هاي ارزيابي فردي: در اين روش هدفمندي، مديران برنامه بايد در مورد درخواست خانوار‌ها براي استفاده از منافع يارانه‌ها براساس معيارهاي مختلف نظير آزمون درآمد،آزمون تقريب وسع، جنس سرپرست خانوار يا وضعيت تغذيه‌اي آنها تصميم‌گيري كنند. ‌

روش هدفمندسازي گروهي(جغرافيايي): در اين حالت واجد شرايط بودن پرداخت يارانه به گروهي از داوطلبان كه داراي خصوصيات تقريبا مشتركي هستند، يا در يك منطقه خاص جغرافيايي هستند صورت مي‌گيرد. برنامه ناهار مدارس كه فقط در مناطق فقير اجرا مي‌شود يا برنامه‌هايي كه منافع را به استان، شهر يا روستاهاي خاص براساس سطح رفاه آنها پرداخت مي‌كند مثال‌هايي از اين نوع هدفمندي مي‌باشند. ‌

روش خودهدفمندي: اين روش به تصميم فردي افراد و خانوارهاي بالقوه براي استفاده از منافع يارانه‌ها بستگي دارد. خدمات يا كالاهاي يارانه‌اي در عمل در دسترس همه گروه‌ها قرار دارد، اما طوري طراحي مي‌شود كه افراد غيرفقير مايل به استفاده از آن نباشند. هزينه‌هاي زمان، هزينه رواني و كيفيت پايين كالا يا خدمت عوامل اساسي هستند كه موجب مي‌شود تنها خانوارهاي نيازمند و فقير از اين نوع كالا يا خدمات يارانه‌اي استفاده كنند. ‌

در بين اقتصاددانان اين اعتقاد وجود دارد كه روش ارزيابي فردي براي هدفمندسازي يارانه‌‌ها به دليل هزينه‌بر بودن، نياز به زيرساخت‌ها و سازمان‌هاي اجرايي غيرعملي است. به ويژه اين ترديد وجود دارد كه هزينه‌هاي اجرايي مورد نياز ممكن است بسيار بيشتر از ميزان رفاهي باشد كه توسط برنامه هدفمندسازي به خانوار‌ها انتقال مي‌يابد. اما اين امر (نياز به زيرساخت‌هاي اجرايي و هزينه بالاي روش ارزيابي فردي) تا حدي اغراق‌آميز به نظر مي‌رسد و نمي‌توان تمام روش‌هاي ارزيابي فردي را در اين زمره قرار داد. همان طوري كه در قسمت‌هاي قبل بيان شد دامنه متنوعي از روش‌هاي ارزيابي فردي وجود دارند كه هر يك قابليت و توانايي خاصي در هدفمندسازي يارانه‌‌ها دارند. چنانكه بعدا بحث خواهد شد، در بين اين روش‌ها، روش‌هايي با حداقل هزينه و تداركات وجود دارند و بعضي ديگر برعكس. از سوي ديگر، دامنه هزينه‌هاي اجرايي روش فردي، متغير بوده و حدود10 دلار به ازاي هر ذي‌نفع در سال است. ‌

تجربه هدفمندي در كشورها

بر اساس مطالعات صورت گرفته در موسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني در اين قسمت تجربه برنامه‌هاي هدفمندسازي در برخي از كشورها بررسي مي‌شود. ‌

بررسي‌ها نشان مي‌دهد برخورداري گروه‌هاي فقير در برنامه‌هاي هدفمند در مقايسه با برنامه‌هاي عام بسيار بيشتر است. بيشترين سهم منافع 40 درصد پايين جمعيتي (4 دهك پايين) در يارانه‌هاي عام حدود 37 درصد است و كمترين مقدار اين رقم در برنامه‌هاي هدفمند به 59 درصد افزايش مي‌يابد. به طور متوسط در پرداخت عام يارانه‌ها سهم 40 درصد گروه پايين، 33 درصد و در برنامه‌هاي هدفمند، 72 درصد است. از سوي ديگر در برنامه‌هاي هدفمند ميزان برخورداري خانوارهاي فقير بيشتر از برنامه‌هاي بهداشتي عام و خدمات آموزش ابتدايي است، سهم منافع 40 درصد فقير از دو برنامه مذكور عام به طور متوسط 57 و 59 درصد است كه در برنامه‌هاي هدفمند به 72 درصد افزايش مي‌يابد. نكته ديگر تفاوت ميزان برخورداري برنامه‌هاي هدفمند و عام در بين كشورها است. در 5 كشور شيلي، جامائيكا، كاستاريكا، پرو و بوليوي ميزان برخورداري برنامه‌هاي هدفمند بيش از برنامه بهداشت عمومي و آموزش ابتدايي است. ‌

بررسي ميزان برخورداري روش‌هاي هدفمندسازي بيانگر آن است كه طيف وسيعي از برخورداري بين آنها وجود دارد. براي 40 درصد پايين جمعيت اين دامنه از 59 درصد تا 83 درصد متغير است، اما بين روش‌هاي مختلف اين دامنه كمتر است. بررسي‌ها نشان مي‌دهد كه دامنه برخورداري 40 درصد پايين جمعيتي در روش ارزيابي فردي وسيع‌تر و از 59 تا 83 درصد قرار دارد (ميانگين آن 73 درصد است). در هدفمندسازي جغرافيايي اين دامنه 62 الي 79 درصد است( ميانگين 72 درصد). در روش خود هدفمندي ميزان برخورداري 40 درصد پايين جمعيتي 69 الي 77 درصد منافع برنامه است. ‌

بررسي هزينه‌هاي اجرايي برنامه‌هاي مورد اشاره گوياي آن است كه دامنه اين هزينه‌ها (شامل هزينه‌هاي تعيين خانوارها و تحويل منافع برنامه يارانه‌ها به آنها) از 4/0 درصد تا 29 درصد كل هزينه‌هاي برنامه متغير است (به طور متوسط 9 درصد). بر اساس ميزان مطلق، كل هزينه‌هاي اجرايي برنامه‌هاي هدفمندي در مطالعات انجام شده كمتر از 25 دلار براي هر ذي‌نفع در طول سال است (متوسط 5 دلار). ‌

در بين روش‌هاي هدفمندسازي، مكانيسم ارزيابي فردي داراي دامنه گسترده‌تري از هزينه‌هاي اجرايي است و از 4/0 درصد تا 29 درصد كل هزينه‌هاي برنامه نوسان دارد. براي هدفمندسازي جغرافيايي اين دامنه 4 تا 16 درصد و براي روش خودهدفمندي 3 تا 10 درصد است. ميانگين اين هزينه در اين سه برنامه به ترتيب 9 و 7 و 6 درصد كل هزينه‌ها است. برحسب دلار، كل هزينه‌هاي اجرايي روش ارزيابي فردي از 39/0 تا 16/23 دلار آمريكا متغير است. كل هزينه‌هاي اجرايي 75 درصد برنامه‌هايي كه با اين روش هدفمند شده‌اند، كمتر از 10 دلار براي هر ذي‌نفع در سال بوده است. هزينه‌هاي اجرايي روش هدفمندي گروهي در دامنه 38/0 تا 92/6 دلار براي هر ذي‌نفع قرار دارد. اين ارقام براي روش خودهدفمندي 4 تا 5/8 دلار است. ‌

نكته قابل توجه اين است كه بيشتر هزينه‌هاي اجرايي به دليل جستجوي افراد واجد شرايط استفاده از برنامه است. هزينه‌هاي جستجوي افراد ذي‌نفع در دامنه 4/0 تا 8 درصد كل هزينه‌هاي اجرايي قرار دارد. برحسب دلار بالاترين هزينه تعيين هر ذي‌نفع 11 دلار است و به طور متوسط 36/1 دلار است. ‌

بررسي 253 برنامه‌ هدفمندسازي يارانه‌ها در كشورهاي مختلف كه با استفاده از روش‌هاي ارزيابي فردي، گروهي (جغرافيايي) و خودهدفمندي انجام شده نشان مي‌دهد از مجموع 253 مورد هدفمندسازي در اين سه دسته قرار مي‌گيرند48 ؛ مداخله از يك روش هدفمندسازي، 42 مورد از دو روش هدفمندسازي، 21 مورد از سه روش هدفمندسازي و 11 مورد از چهار روش هدفمندسازي استفاده كرده‌اند. به علاوه در بين مناطق تفاوت فاحشي نيز وجود دارد: بيشتر برنامه‌هايي كه از آزمون ساده درآمدو آزمون تقريب درآمد استفاده كرده‌اند در كشورهاي آمريكاي لاتين و كارائيب وجود دارند.

ميراث برنامه‌ريزي متمركز در كشورهاي آسيايي مركزي موجب شده كه استفاده از روش ارزيابي فردي (آزمون ساده درآمد و آزمون تقريب درآمد) براي هدفمندسازي مناسب‌تر باشد. پرداخت يارانه‌هاي غذايي در كشورهاي خاورميانه و شمال آفريقا علت استفاده از هدفمندسازي بر اساس مصرف مي‌باشند. ‌

كشورهاي جنوب آسيا از هدفمندسازي جغرافيايي و خودهدفمندي براساس كار يا مصرف در هدفمند كردن پرداخت‌هاي اجتماعي دولت استفاده كرده‌اند. هدفمندسازي جغرافيايي در كشورهاي آمريكاي لاتين و كارائيب نيز به طور گسترده به كار رفته است، اما در بيشتر حالات اين هدفمندي با هدفمندي براساس ارزيابي فردي (آزمون ساده درآمد يا تقريب درآمد) تركيب شده است. كشورهاي شرق آسيا نيز از برنامه‌هاي تركيبي استفاده مي‌كنند. بر اساس سطوح درآمدي اختلاف‌هاي زيادي وجود دارد. معمولا كشورهاي فقيرتر بيشتر به روش‌هاي خودهدفمندي و جغرافيايي به جاي روش‌هاي ارزيابي فردي در مقايسه با ديگر كشورها متكي هستند. ‌

عوامل تاثيرگذار در اصلاح يارانه‌ها

سهم بالاي يارانه‌هاي آشكار در هزينه‌هاي دولت بيانگر پتانسيل بالقوه يارانه‌ها در رشد پس‌اندازهاي بودجه‌اي مي‌باشند.بنابراين با حذف يارانه‌ها اين امكان وجود دارد كه پس‌اندازها افزايش يافته و ‌قسمتي از آن صرف جبران كاهش رفاه گروه‌هاي كم‌درآمد شود. در نتيجه براي موفقيت‌آميز بودن سرعت اصلاح يارانه‌ها تهيه منابعي مالي براي جبران رفاه از دست رفته فقرا ضروري است. ‌تهيه ابزارهاي حمايت اجتماعي و ظرفيتهاي اجرايي مناسب جبران كاهش درآمد فقرا در اثر حذف يارانه‌ها نه تنها به منابع مالي بلكه مستلزم سيستمي براي تحويل اين منابع به افرادي نيازمندند است.اصلاح يارانه‌ها زماني كه كشور داراي ابزارهاي حمايت اجتماعي مناسب باشد،مي‌تواند با سرعت انجام شود.بعلاوه در صورت نياز به ايجاد شبكه جديد تامين اجتماعي بايد ظرفيتهاي اجرايي و عملياتي كردن آن براي خانوارهاي كم‌درآمد وجود داشته باشد.‌

مطالعه تجربه كشورهايي كه اصلاح تدريجي يارانه‌ها را انجام داده‌اند مويد نكته بالا است. بطوريكه اين كشورها براي موفقيت در اصلاح يارانه‌ها يا ابزارهاي فعلي تامين اجتماعي را بهبود بخشيده‌اند يا شبكه تامين اجتماعي جديدي را ايجاد كرده‌اند.براي مثال كشورهاي الجزاير96-1992، مصر97-1980، مجارستان94-1992،‌اندونزي 2000-1997، جامائيكا93-1984، اردن 99-1994، سريلانكا 82-1972، تونس 99-1990 و اكراين 2000-1995 دقيقا بر اين اساس عمل كرده‌اند. ‌

حتي زمانيكه كشورها ظرفيتهاي اجرايي حمايت از فقرا داشته باشند، فقدان اراده سياسي مي‌تواند روند اصلاح يارانه‌ها را متوقف سازد.

براي مثال در اكراين، علي رغم توانايي برنامه هدفمندسازي يارانه براي خانوارهاي فقير،‌ انجام اصلاحات به دليل نبود عزم سياسي به تاخير افتاده است، يا تغيير دولت در سري‌لانكا (1982) و موريتس (1995) روند اصلاح يارانه‌ها را متوقف كرد.

شرايط اصلاح يارانه‌ها ‌

در پايان اين گزارش آمده است: تجارب بين‌الملل درسهاي مفيدي براي ادامه اصلاح يارانه‌ها فراهم كرده تا با رعايت آنها و بويژه مسائل سياسي و اجتماعي بتوان به روند آرام اصلاح يارانه‌ها اقدام كرد. در مجموع شرايط زير براي ادامه روند اصلاح يارانه‌ها از جانب صاحب نظران اقتصادي پيشنهاد شده است: ‌

انتخاب زمان مناسب براي اصلاح يارانه‌ها: زمان اصلاح يارانه‌ها در پيمودن اين مسير بسيار مهم است، بطوريكه دولتها زماني مي‌توانند در زمينه كاهش يارانه‌ها موفق باشند كه شرايطي از قبيل قيمتهاي پايين‌ بين‌المللي موجود فراهم باشد. ‌

بهبودي هدفمندي:تجربيات بين‌المللي نشان مي‌دهند هدفمندي مناسب، هزينه‌هاي يارانه عام و فراگير را به مقدار زيادي كاهش مي‌دهد.اصلاح يارانه مي‌تواند اثر يارانه‌هاي مصرفي بر توليدكنندگان داخلي را با هدفمند كردن موثر به خانوارهاي نيازمند، حداقل نمايد.در حقيقت، خانوارهاي فقير داراي درآمد پايين هستند و تاثير آنها بر روي تقاضا محدود است. بنابراين توزيع كالاهاي كوپني و سهميه‌اي در قيمتهاي پايينتر از قيمت بازار ممكن است تقاضاي آنها را براي ساير كالاها افزايش دهد و در نهايت موجب افزايش قيمت داخلي و انتفاع توليدكنندگان شود. هدفمند كردن موثرتر يارانه‌هاي غذايي علاوه بر كاهش هزينه‌هاي مالي موجب افزايش رفاه فقرا مي‌شود. چنين امري تقاضاي موثري نيز براي توليدات داخلي فراهم خواهد كرد. ‌

در نظر گرفتن عوامل سياسي:بعلت طبيعت بالقوه حذف يارانه‌هاي مواد غذايي، سياستگذاران نيازمند استفاده از روشهاي تدريجي افزايش قيمت و مديريت مناسب اجراي اصلاحات هستند. با در نظر گرفتن ملاحظات سياسي، ايجاد اين باور در بين مردم كه اصلاح يارانه‌ها ضروري است، بسيار حايز اهميت است. ايجاد اين باور از طريق رسانه‌ها و در اوقات خاص امكانپذير است. ‌

استفاده مناسبتر از پس‌اندازهاي مالي در بخشهاي اجتماعي:براساس نياز هر كشور، پس‌انداز حاصل از كاهش يارانه‌ها مي‌تواند به بخشهايي كه با فقرا در ارتباط هستند، تخصيص يابد. در كشورهايي كه فاقد استراتژيهاي جامع كاهش فقر هستند، منابع حاصل از كاهش يارانه‌ها بايد در سرمايه‌گذاري نيروي انساني نظير بهبود آموزش، خدمات بهداشتي و زيرساختهايي كه فقرا را هدف قرار مي‌دهند (نظير آب، شبكه جاده روستايي و برق رساني) مورد استفاده قرار گيرد.اين نوع تخصيص منابع در مقايسه با حمايت ناكارا از بنگاههاي عمومي، افزايش عمومي دستمزد يا يارانه آب و برق داراي بازده بلندمدت هستند. ‌

شنبه 23 آذر 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: اطلاعات]

[مشاهده در: www.ettelaat.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 145]