در دفاع از توزيع مستقيم نفت ميان مردم در عراقنجات عراق از چنگال نفت

واضح آرشیو وب فارسی:دنياي اقتصاد: در دفاع از توزيع مستقيم نفت ميان مردم در عراقنجات عراق از چنگال نفت
نانسي بريدسل*آرويند سوبرمانيان**مترجم :مجيد روئين‌ پرويزي مقاله‌اي كه پيش روي شماست از مقالات مطرح در حوزه ارائه سياست براي فرار از تبعات منفي نفت در كشورهاي نفت خيز مطرح مي‌شود كه توسط 2 تن از صاحبنظران مطرح اين عرصه نگاشته شده‌است.

گريز از نفرين منابع
همچنان كه ايالات متحده، سازمان ملل متحد و شوراي حاكم عراق در تلاش براي تعيين شكل دولت آتي عراق هستند، يك مساله بيش از هر چيز ديگر، براي آينده اين كشور حياتي به نظر مي‌رسد و آن چگونگي مديريت ثروت عظيم نفتي در اين كشور است. منابع غني نفت بسيار كمتر از آنچه اغلب تصور مي‌شود، خوش‌يمن هستند. در واقع، كشورها معمولا به اين دليل كه ثروت عظيم نفتي دارند به ورطه فقر مي‌افتند. نفت و ديگر ثروت‌هاي معدني مي‌توانند براي «رشد» و «دموكراسي» مضر باشند، زيرا اغلب همانند عامل بازدارنده‌اي در مقابل توسعه نهادها و ارزش‌هاي ضروري براي استقرار نظام اقتصاد بازار و آزادي سياسي عمل مي‌كنند: ارزش‌هايي از قبيل آزادي‌هاي مدني، حاكميت قانون، دفاع از حقوق مالكيت و مشاركت سياسي.
مثال‌هاي متعددي براي به تصوير كشيدن آنچه كه «مصيبت منابع» نام گرفته است، مي‌توان ذكر كرد. به لطف بهبود تكنولوژي اكتشاف چاه‌هاي نفت و گاز، 34 كشور كم‌تر توسعه يافته اكنون با منابع سرشار نفت و گاز طبيعي‌شان فخر مي‌فروشند، اين منابع حداقل 30درصد از كل درآمدهاي صادراتي آنان را تشكيل مي‌دهد. با وجود اين منابع غني، درآمد سرانه سالانه 12 مورد از اين كشورها زير 1500دلار است و نزديك به نيمي از جميعت آنها با درآمد روزانه كمتر از يك دلار زندگي مي‌كنند. علاوه بر اين، دو سوم اين 34كشور دموكراتيك نبوده و از ميان آنها تنها سه كشور (اكوادور، سائوتومه و پرينسيپ، ترينيداد و توباگو) در نيمه بالايي فهرست رده‌بندي «خانه آزادي جهان» (freedom hovses world) در مورد آزادي سياسي قرار دارند، كه حتي اين سه دولت نيز بسيار بي‌ثبات‌اند: اكوادور هم اكنون بر لبه بي‌ثباتي‌هاي تازه گام بر مي‌دارد و در سائوتومه و پرينسيپ، ثروت ناگهاني ايجاد شده به واسطه نفت دموكراسي اين كشور را تحت فشار گذاشته و روابط آن را با همسايه‌اش «نيجريه» رو به تيرگي مي‌برد. در حقيقت، تمام اين 34كشور داراي منابع عظيم نفت يك شباهت حيرت‌انگيز دارند: همگي داراي نهادهاي سياسي و اقتصادي ضعيف، و در مواردي حتي به كلي فاقد اين نهادها هستند. ممكن است اين مساله براي برخي از كشورهاي آفريقايي اين فهرست، نظير آنگولا و جمهوري دموكراتيك كنگو، كه به تازگي از چنگ تعارضات داخلي رها شده‌اند، تعجب‌برانگيز نباشد. اما براي جمهوري‌‌هاي تازه استقلال يافته اتحاديه جماهير شوروي سابق كه داراي منابع نفت و گاز هستند نيز همين مشكل وجود دارد، كشورهايي كه گام‌هاي اندكي در جهت برقراري قوانين حقوق مالكيت و اجراي قراردادها، يا ايجاد مديريت شايسته و نظام‌هاي قضايي مستقل برداشته‌اند. حتي كشورهاي ثروتمندتر اين فهرست، مثل ليبي و عربستان سعودي، از نهادهاي كم توسعه يافته سياسي رنج مي‌برند. تمركز ثروت نفت در رده‌هاي بالاي حاكميت مانع تغييرات سياسي شده است.
آيا عراق مي‌تواند از افتادن در دامي كه ساير كشورهاي نفتي بدان لغزيده‌اند اجتناب‌ كند؟ پاسخ مثبت است، البته تنها به شرطي كه اين كشور آماده اتخاذ تدابير نوين، براي مديريت ثروت نفتي‌اش با كمك جامعه بين‌المللي باشد. اين تدابير نبايد به تقليد از برنامه نفت در برابر غذا كه بعد از جنگ خليج‌ فارس برقرار گشت باشند، در قالب آن برنامه درآمد نفتي عراقي‌ها مستقيما توسط خارجيان مديريت و كنترل مي‌شد. در عوض، مردم عراق بايد در قانون اساسي خود، ساز و كاري براي توزيع مستقيم درآمدهاي نفتي ميان تمامي خانوارها تعبيه مي‌كردند، سازوكاري كه توسط جامعه بين‌الملل نظارت و مباشرت شود.
از مائده‌ آسماني تا نفرين سياه
براي درك آثار مخربي كه نفت مي‌تواند بر كشورها داشته باشد، آگاهي از چگونگي تغيير و تحول تفكر توسعه در طي پنج دهه اخير خالي از فايده نخواهد بود. نظريه توسعه – منظور نگرش غالب در مورد چگونگي ايجاد توسعه اقتصادي و سياسي در كشورهاي غيرصنعتي است – در سه مرحله رشد نموده است. در اولين مرحله كه تا اوايل دهه 70 مسلط بود، متخصصان توسعه بر ضرورت انباشت سرمايه‌ فيزيكي در جامعه يا به عبارتي «سخت‌افزار» تاكيد مي‌ورزيدند، مواردي از قبيل سد، جاده، نيروگاه و غيره. به دنبال موفقيت طرح مارشال در اروپا و آنچه كه آن زمان نتايج موفقيت‌آميز مدل اتحاد جماهير شوروي به حساب مي‌آمد، بانك جهاني، ايالات‌متحده و ساير حاميان رسمي و بين‌المللي، تمركز خود را بر تامين مالي اجراي پروژه‌هاي زيرساختي در كشورهاي فقير قرار دادند. به نظر مي‌رسيد اين رويكرد بتواند نتايج سريع و قابل‌لمسي براي دولت‌هايي كه به تازگي خود را از يوغ استعمار رهانيده بودند، به همراه داشته باشد.در مرحله دوم كه در طي دهه 80 طرفداران فراواني داشت، انديشه‌ها در جهت ترغيب كشورهاي فقير، به سمت دنبال نمودن سياست‌هاي اقتصادي ليبرال، تغيير مسير داد – سياست‌هايي از قبيل: گشودن درهاي كشور به روي تجارت و سرمايه‌گذاري خارجي، كاهش نقش دولت، تشويق رقابت از طريق خصوصي‌سازي و مقررات‌زدايي و اتخاذ سياست مالي متعادل. اين رويكرد كه بعدا «اجماع واشنگتني» (Washington consensus) ناميده شد، اساسا به دليل نتايج نه چندان چشمگير رويكرد سخت‌افزاري و آگاهي از ضرورت وجود انگيزه‌هاي مناسب اقتصادي براي جلب مشاركت بخش خصوصي در اقتصاد شكل گرفت.
در دهه 90، جوامعي كه به دنبال توسعه بودند به اثر خودكار رشد اقتصادي بر ارتقاي سطح بهداشت، آموزش و ساير سرمايه‌گذاري‌ها براي كاهش مستقيم فقر به شدت اميدوار بودند. با اين وجود، در پايان دهه 90، ديگر بر همگان آشكار شده بود كه نه سخت‌افزارها و سياست‌هاي مناسب و نه حتي برنامه‌هاي اصولي كاهش فقر، براي تضمين رشد و توسعه پايدار كافي نيستند. براي مثال آمريكاي لاتين - كه در عرصه خصوصي‌سازي و باز بودن درهاي تجارت، يك قهرمان به حساب مي‌آمد – با وجود افزايش چشمگير مخارج زيرساختي و اجتماعي، در سراسر دهه نود تنها نرخ رشد درآمد سرانه 6/1درصدي را تجربه كرد و آفريقاي سياه (مناطق جنوب صحراي بزرگ آفريقا) حتي بدتر از آن، با وجود سرمايه‌گذاري‌هاي عظيم خارجي و كمك‌هاي مداوم صندوق بين‌المللي پول و بانك جهاني، با نرخ رشد سالانه منفي 2/0درصد روبه‌رو شد. در حالي كه كشورهاي آسياي شرقي، به‌ويژه چين، با وجود انحراف آشكارشان از الگوي اقتصاد ليبرال، در آن دوره به سرعت رشد كردند.
از اين رو ديدگاه غالب «نظريه توسعه» باز هم در حال تغيير است. امروزه متخصصان بر «نرم‌افزار» يك اقتصاد تاكيد مي‌ورزند: نهادها، سنن، قوانين و همبستگي اجتماعي از موارد مورد تاكيدي هستند كه به خلق و حفظ بازارها كمك مي‌كنند. «نرم‌افزار» مناسب مي‌تواند اشكال مختلفي به خود بگيرد، از بانك مركزي مستقل اروپا گرفته تا تجربه نوآورانه چين با «نظام بنگاه‌هاي روستايي» (the Village interprise system). در برخي جوامع نرم‌افزار ممكن است كمتر شكل مشهودي داشته باشد: مثلا اعتماد پايداري كه بين احزاب متعاهد خصوصي چين وجود داشت، كليد اصلي سرمايه‌گذاري چيني‌‌هاي تبعيدي در مالزي بود كه رشد اوليه اين كشور را رقم زد و اكنون نيز وارد چين شده است. نرم‌افزار در جايي ديگر ممكن است شكل حقوق مالكيت و قراردادهاي لازم‌الاجرا و يا نظام قضايي سالم را به خود بگيرد.
همچنين، به طور روزافزوني مشاهده مي‌شود كه اقتصادهاي فاقد نرم‌افزار مناسب، با مشكل روبه‌رو خواهند شد. نظارت ضعيف بر بانك‌ها مي‌تواند به بحران‌هاي مالي بينجامد،؛ نظام خدمات مدني بدون استانداردهايي براي سطح عملكرد و سازوكار پاداش‌دهي مناسب، كيفيت خدمات عمومي را كاهش خواهد داد و تجاوز به حقوق مالكيت، كسب‌و‌كارهاي كوچك را راكد خواهد ساخت.
مشكل دولت‌هاي تازه تغيير ساختار يافته مثل عراق آن است كه نهادهاي مشوق رشد (growth - friendly) را نمي‌توان در آنها وارد كرد. چنين نهادهايي بايد در طول زمان در داخل يك كشور پرورش يابند و زمان براي كشورهاي در حال توسعه مشكل‌دار و بهره‌مند از منابع عظيم طبيعي، همانند كالاي لوكسي است كه به ندرت از آن برخوردارند.
در طول تاريخ، بسياري از كشورهاي داراي منابع سرشار طبيعي، از ملت‌هاي فقيرتر از اين لحاظ عقب مانده‌اند. در قرن هفدهم، هلند توانست اسپانيا را با وجود منابع ثروت‌اش پشت‌سر بگذارد، اسپانيايي كه خزانه‌هايش با طلا و نقره به‌دست آمده از «دنياي نو» (قاره آمريكا) انباشته بود. به همين ترتيب، ژاپن و سوئيس نيز در قرن نوزده و بيست، روسيه را پشت سر گذاشتند. در همين اواخر، كشورهاي آسياي شرقي كه از منابع چنداني هم برخوردار نيستند، از كشورهايي با منابع سرشار نظير آرژانتين، مكزيك، نيجريه و و ونزوئلا كه همگي مكررا ورشكست شده يا به منازعات سياسي گرفتار آمده‌اند، جلو افتاده‌اند. منابع طبيعي در نظر اول مائده‌هاي آسماني به نظر مي‌رسند كه به دولت‌هاي جديد امكان مقابله با فقر و احداث مدرسه و جاده مي‌دهند. البته گاهي نيز به راستي پول‌هاي حاصل از اين منابع هوشمندانه هزينه مي‌شوند، مانند تجربه كويت و بحرين ولي اكثر اوقات اين منابع ثروت، تنها نفرين و مصيبت به عمل خواهند آورد.
براي توضيح آنكه چرا نفت سبب عقب‌ماندگي جوامع مي‌شود، چندين تبيين وجود دارد. يكي اينكه قيمت نفت و ساير منابع مشابه، به ويژه در مقايسه با كالاهاي توليدي، بسيار پرنوسان است و لذا كشورهايي كه بر درآمد صادرات منابع طبيعي تكيه مي‌كنند، در حقيقت با ريسك و نااطميناني بسيار بزرگ‌تري مواجهند. نوسان قيمت‌ها سيكل خطرناكي را ايجاد مي‌كند كه در آن دولت‌ها هنگام بالا بودن قيمت منابع هزينه‌هاي سنگيني مي‌كنند و سپس در هنگام كاهش قيمت‌ها ناگزير مخارج خود را با پرداخت هزينه‌ها و تعارضات گسترده اجتماعي كاهش مي‌دهند (مدرسه‌ها بي‌معلم مي‌شوند، ابنيه عمومي نيمه‌كاره رها مي‌شوند و غيره).
تبيين ديگر نفرين نفت همان «بيماري هلندي»
(Dutch Disease) است. طبق اين تفسير، همانند آنچه هلند با كشف منابع گاز طبيعي در درياي شمال در دهه 60 تجربه كرد، اكتشاف منابع معدني مي‌تواند منجر به خنثي‌سازي (crowd out) ساير فعاليت‌هاي اقتصادي شود. به اين صورت كه وقتي منابع جديد كشف مي‌شوند يا قيمت آنها افزايش مي‌يابد، پول كشورهاي صاحب اين منابع تقويت مي‌شود و همين امر به توليدكنندگان داخلي كه ديگر توان رقابت با قيمت‌هاي پايين كالاهاي وارداتي را نخواهند داشت، ضربه مي‌زند. در اين شرايط عمده نيروي كار و سرمايه كشور در بخش توليدات غيرقابل تجارت مستقر گشته و در نتيجه چنان چه اقدام فوري براي مقابله با آن صورت نگيرد، خيلي زود كل كشور از آن متضرر مي‌گردند چرا كه اين جابه‌جايي سبب از دست رفتن منافعي نظير نوآوري‌هاي تكنولوژيكي و مديريت خوب حاصل از وجود يك بخش توليدكننده نيرومند داخلي مي‌شود.
هر چند، مهم‌ترين تبيين از نفرين نفت، نقشي است كه نفت و به طور كلي منابع طبيعي به عنوان عوامل «مانع‌ آفرين» در مسير توسعه نهادهاي اقتصادي و سياسي جامعه ايفا مي‌كنند. نفت از راه‌هاي بسياري زهر خود را در جامعه مي‌پراكند. منابع طبيعي، برخلاف توليدي كه از تلاش انسان حاصل شده باشد، «رانت» (به معناي پاداش بيش از تلاش) فراواني با خود به همراه دارند. اين رانت‌ها به سادگي مي‌توانند مورد سوءاستفاده قرار گيرند چه توسط دولت، چه توسط اقليت كوچكي كه استخراج منابع را بر عهده دارند. در اين حالت دولت، از فشار كسب درآمد از طريق ماليات‌ رها شده و انگيزه‌اي نيز براي دفاع از حقوق مالكيت به منظور كمك به خلق ثروت نخواهد داشت. شهروندان هم از آنجا كه مالياتي نمي‌پردازند، ديگر نه انگيزه‌اي دارند و نه مكانيزم موثري كه به وسيله آن از دولت پاسخ‌گويي و حساب و كتاب بخواهند. اين پديده به سوءاستفاده از قدرت دولت و تضعيف فرآيند مصالحه ميان منافع و خواسته‌هاي متعارض كه انجام آن از نظام سياسي انتظار مي‌رود منجر خواهد شد. به راستي، چنين وضعيتي توسعه نهادهاي سياسي را با دشواري‌هاي فراواني روبه‌رو مي‌كند.
هنگامي كه زيرمجموعه‌اي از جمعيت كنترل ثروت منابع طبيعي را به دست آورد، مي‌تواند قدرت حكومت را نيز خريده يا تصاحب كند، همانند آنچه كه در آنگولا يا زئير سابق (اكنون «جمهوري دموكراتيك كنگو») اتفاق افتاد. حتي در كشورهايي كه دولت و كنترل‌كنندگان منابع از يكديگر جدا هستند (مثل روسيه و ونزوئلا)، مقامات رسمي معمولا به سوي فساد كشيده مي‌شوند. جنگ بر سر توزيع منابع بسيار شايع است. اين جنگ‌ها اغلب به عنوان رقابت‌هاي قومي و نژادي تصوير مي‌شوند، در حالي كه ممكن است در واقعيت خيلي ساده، جنگ بر سر انحصار ثروت باشد. حتي اگر اين پيامدها خود را در قالب منازعات داخلي آشكار نسازند، معمولا باعث تضعيف رشد و سرمايه‌گذاري و فساد نهادهاي سياسي خواهند شد.
به عقيده «مورخان اقتصادي»، اين الگو قادر به توضيح مسيرهاي كاملا متفاوتي كه آمريكاي شمالي و جنوبي در راه توسعه پيمودند. در آمريكاي جنوبي كشت وسيع شكر به طبقه ممتاز صاحب زمين اجازه داد كه كنترل متمركز اقتصادي و سياسي را حفظ كنند و در مقابل اصلاحات دموكراتيك و نهادهاي متضمن حقوق مالكيت مقاومت نمايند. بر عكس، در آمريكاي شمالي كشت گندم و ذرت در مزارع كوچك، به پراكندگي قدرت اقتصادي و شرايط مساعدتر دموكراتيزه شدن جامعه و توسعه نهادها انجاميد.
موفقيت نادر
آسيب‌شناسي‌هاي مرتبط با نفت هيچ كجا بهتر از نيجريه خود را آشكار نساخته‌اند. جنگ داخلي نيجريه (جنگ بيفران) در اواخر دهه 60- كه تا آن زمان بزرگ‌ترين جنگ داخلي آفريقا با بيش از يك‌ميليون كشته بود - تا حد قابل توجهي به دليل تلاش ساكنان شرق كشور (اكثرا ايگبو) براي دستيابي انحصاري به ذخاير نفت به وقوع پيوست. نيجريه هم چنين ترور دو تن از رهبران خود، شش كودتاي موفق و چهار كودتاي ناموفق و 30 سال حكومت نظامي را از سر گذرانده است. «دزدان دريايي» حاكم بر نيجريه لقبي كه يكي از مورخان آفريقا به رهبران اين كشور داد، چيزي در حدود 100ميليارد دلار از ثروت نفتي نيجريه را غارت كرده‌اند. همچنين انفجار مخارج دولتي به پشتوانه درآمدهاي بادآورده، فرصت‌هاي بيشتري را براي مقابله به وجود آورد. همه اين عوامل به رشد اقتصادي ناچيز و ساير پيامدهاي ناميمون موجود در اين كشور دامن زده‌اند. از 1970 تا 2000 شمار افرادي كه در نيجريه زير خط فقر زندگي مي‌كردند از 19 به 90ميليون نفر افزايش يافت، و «نابرابري» بيشتر شد: در 1970 2درصد ثروتمندتر اين كشور در 1970، درآمدي به اندازه 17درصد پاييني جامعه داشتند، در حالي كه اكنون اين رقم به 55درصد رسيده است.
اين آمارها تنها منحصر به نيجريه نيستند. منابع ثروت طبيعي، به شكل‌‌هاي مختلف و در زمان‌هاي متفاوت، آثار تاسف‌بار مشابهي در كشورهايي نظير آنگولا، گينه استوايي، گابن و ونزوئلا بر جاي گذاشته است و اكنون نيز سائوتومه و پرينسيپ را تهديد مي‌كند. در آنگولا، آنطور كه تخمين زده مي‌شود طي پنج سال گذشته چيزي در حدود 2/4ميليارد دلار از خزانه دولتي مفقود گشته است. در ونزوئلا، از اواخر دهه 70 تاكنون فقر تقريبا دو برابر شده و سهم مالكان كسب و كار از درآمد ملي از 50 به 80درصد افزايش يافته است، در نتيجه اين امر سهم كارگران ساده از كيك اقتصادي اكنون تنها چيزي در حدود 20درصد است.
كشورهاي نفت‌خيز خاورميانه تاكنون از چنگ بدترين عوارض جانبي ثروت‌هاي معدني گريخته‌اند، اما دليل آن تنها فزوني چشمگير منابع نفتي نسبت به شمار جمعيت اين كشورها است البته حتي اينان نيز نتوانسته‌اند از آشفتگي توسعه سياسي و اجتماعي متاثر از نفت در امان باشند. گزارش «توسعه انساني» سال 2002 سازمان ملل كمبود نشريات آزاد، و وضعيت حقوقي زنان را عمده‌ترين موانع پيشرفت بلندمدت جهان عرب اعلام نمود. علاوه بر اين هر چند ممكن است عملكرد اقتصاد كنوني خاورميانه در كل راضي‌كننده به نظر برسد، ولي مطمئنا نمي‌تواند براي مدتي طولاني دوام آورد. ونزوئلا مثال بارز كشوري است كه با وجود منابع سرشار، جنگ بر سر ثروت سهل‌الوصول نفت به تدريج نهادهاي سياسي و اقتصادي آن را به فساد كشيد. به راستي در ميان تمام كشورهايي كه به واسطه منابع سرشارشان عقب مانده‌اند، تنها دو مورد استثنايي و موفقيت‌آميز مي‌توان يافت: بوتسوانا كه حتي اين كشورها نيز به اثبات آثار خطرناك منابع طبيعي كمك مي‌كنند. نروژ منابع نفتي‌اش را در دهه 70، يعني هنگامي كه مكانيزم‌هاي پاسخ‌گويي و نگهداري سوابق حساب‌ها به خوبي در اين كشور توسعه يافته و مستقر گشته بودند، كشف كرد. نروژ توانست جهش ناگهاني‌اش را مديريت كند زيرا سازوكارهاي بازرسي و موازنه در اين كشور مستقر شده و مانع از اتلاف يا خرج يكباره درآمدهاي نفتي مي‌شدند. تصميمات مربوط به چگونگي خرج كرد پول نفت، توسط فرآيندهاي رايج دموكراتيك اتخاذ مي‌شوند.
مورد جالب‌تر بوتسوانا است، كه براي چندين دهه به استخراج الماس مشغول بوده است.
بوتسوانا به ورطه «نفرين منابع» كشيده نشد زيرا يكي از معدود كشورهاي آفريقايي است كه در 1996 از حكومت انگلستان مستقل شد و لذا به لطف سنن محلي و قبيله‌اي پيشين داراي نهادهاي نيرومندي مي‌باشد، سنني كه مشاركت سياسي گسترده را تشويق مي‌نمودند.
خوشبختانه، حكومت استعماري به اندازه‌اي در بوتسوانا نفوذ ننمود كه اين سنت‌ها را از بين ببرد، و همين سنت‌ها پس از استقلال زمينه يك دموكراسي فعال را به وجود آوردند. دموكراسي‌ بي‌مداخله و رهبري سياسي مناسب از اتلاف رانت منابع طبيعي، آنگونه كه در ديگر نقاط آفريقا شاهد آن بوده‌ايم، جلوگيري كرده‌اند.
نروژ و بوتسوانا نشان مي‌دهند كه نفرين منابع قابل اجتناب است اگر ملت‌ها نهادهاي نيرومندي براي محافظت از خويش در برابر آثار ناخوشايند متداول آن داشته باشند. نفت و ساير منابع طبيعي تمام كشورهاي در حال توسعه را به زوال محكوم نمي‌كنند. اندونزي و مكزيك مثال‌هاي روحيه‌بخشي هستند كه نشان مي‌دهند نفرين منابع گريز پذير است. هر چند اندونزي پس از بحران مالي 1997 آسيا از يك عقب‌گرد اقتصادي و سياسي در رنج بوده است، ولي پيش از وقوع بحران براي دو دهه شاهد رشد پايدار و كاهش فقر بود. مكزيك البته منابع نفتي‌اش را مسوولانه مديريت كرده و در انتخابات سال 2000 هم نامزد اپوزيسيون، ويسنت فاكس، توانست به مقام رياست‌جمهوري دست يابد. البته در هر دو مورد، پرونده همچنان باز است تا ببينيم آيا آنان كماكان مي‌توانند به مبارزه موفقيت‌آميز خود با نفرين منابع ادامه دهند يا خير. اما شيلي و مالزي مثال‌هاي بهتري هستند. هر چند آنها رقابت براي توسعه را در شرايطي آغاز كردند كه از نظر اقتصادي فقير و از نظر نهادي ضعيف و بسيار وابسته به منابع (مالزي به مس و شيلي به لاستيك) بودند، اما پس از آن توانستند به رشدي سريع دست يافته و از وابستگي به منابع بگريزند.
عنوان بايد باشد و حال بايد پرسيد با توجه به اينكه نفت و ساير منابع طبيعي تا اين حد براي توسعه بازارها و آزادي سياسي مضرند، عراق و ساير كشورهاي مذكور چگونه بايد آن را مديريت كنند؟ سه گزينه را مي‌توان در نظر گرفت: خصوصي‌سازي منابع نفت، ايجاد صندوق‌‌هاي ويژه نفت كه حدود اختيار دولت در خرج كرد درآمدهاي حاصل را محدود سازند يا انتقال مستقيم عايدات نفتي به مردم.
تجربه روش اول – خصوصي‌سازي بخش نفت – مايوس‌كننده بوده است. در كشورهاي با نهادهاي ضعيف، دارايي‌هاي با ارزش عظيم اكثر اوقات با قيمت‌هاي ناچيز به افراد اقليتي كه داراي روابط خوب مالي يا سياسي مي‌باشند فروخته مي‌شوند. براي مثال در روسيه، خصوصي‌سازي شركت‌هاي نفت و ديگر منابع كه پيشتر در اختيار حكومت كمونيستي بود تنها باعث استحكام بيشتر عدم‌تعادل‌هاي اقتصادي نظام پيشين شد. از اين اقدامات سرمايه‌داري اليگارشي (حاكميت معدودي از اغنيا و ثروتمندان) حاصل شد كه ضمن تضعيف «اقتصاد بازار» روسيه، جلب اعتماد عمومي به نهادهاي بازار از قبيل: مالكيت خصوصي، حكومت قانون و الزام‌آور بودن قراردادها را نيز دشوارتر ساخت.
وقتي خصوصي‌سازي موجب گسترش بيشتر عدم‌توازن‌هاي اقتصادي شود يا در مسير حركت كشورها به سمت دموكراسي مانع ايجاد مي‌نمايد يا مانند تجربه نيجريه و روسيه، آنطور كه روزنامه‌نگار نيوزويك «فريد زكريا» آنها را ناميده است، به «دموكراسي‌هاي غيرآزاد» (illiberal democracies) مي‌انجامد. در چنين مواردي، انتخابات منظم برگزار مي‌شوند اما آزادي‌هاي مدني محدود هستند و دولت گاها در جهت تضعيف آزادي فردي و حقوق مالكيت به جاي حمايت از آنها، گام برمي‌دارد.
نفت معمولا با برتري‌دهي به متصديان (از طريق دسترسي آسان به منابع نفتي) و تشويق فساد آنها به عدم‌موازنه قدرت دامن مي‌زند.گزينه ديگر چگونگي مواجهه با ثروت نفتي يك كشور – ايجاد صندوق‌هاي نفتي ويژه كه چگونگي مصرف درآمدهاي حاصل از آنها توسط قانون اساسي يا الزامات ديگر مشخص شده باشد – در كويت و نروژ چندين دهه و در كلمبيا و ونزوئلا از دهه 90 به اجرا درآمده است. همچنين آذربايجان و چاد اخيرا چنين صندوق‌هايي را داير كرده و تيمور شرقي و سائوتومه و پرينسيپ نيز امسال در صدد انجام آنند. هرچند اين صندوق‌ها در برخي جزئيات با يكديگر متفاوت‌اند، ولي هدف همه آنها جداسازي و شفاف‌سازي فرآيند هزينه كرد تمام يا بخشي از درآمدهاي نفتي كشور است. اين صندوق‌ها به ‌منظور تثبيت مخارج كشور طراحي شده – ذخيره‌سازي درآمدها در سال‌هاي بالا بودن قيمت نفت براي كمك به كشور در سال‌هاي پايين بودن درآمد و مي‌خواستند به پس‌انداز درآمدها جهت استفاده نسل‌هاي آينده ياري دهند. صندوق‌هاي جديد همچنين دولت‌هايي كه ناگهان جريان نقدينگي عظيمي را به دست مي‌آورند، مدنظر داشته و سعي دارند آنها را وادار به انجام سرمايه‌گذاري‌هاي مولد اجتماعي نمايند.
متاسفانه به جز در مورد نروژ (با آن نهادهاي دولتي نيرومند و دموكراسي سالم‌اش)، تجربه صندوق‌هاي نفتي ملي چندان اميدبخش نبوده است. براي مثال در ونزوئلا، دولت قوانين مربوط به چگونگي خرج كرد پول صندوق نفت را طي پنج سال اخير شش بار تغيير داده است. در نتيجه، منابع صندوق عملا به پايان رسيده و نتوانسته نقشي در مديريت محتاطانه درآمدها يا بهبود كيفيت هزينه كرد آنها ايفا كند. در آذربايجان هم تك‌منظوره خرج كردن منابع صندوق، سوالاتي را در مورد چشم‌انداز بلندمدت آن به‌وجود آورده است. در چاد، كه بانك جهاني پرداخت وام احداث خط لوله را منوط به ايجاد صندوق كرده بود، رييس‌جمهور اين كشور – با وجود نظارت سازمان‌هاي غيردولتي – اولين جريان درآمدي كه وارد اين صندوق شد را صرف خريد هواپيماي رياست‌جمهور نمود. البته مستقيما از خود صندوق پولي برداشت نشد، ولي خريد هواپيما غيرمنتظره و مغاير با برنامه بودجه مورد توافق چاد و طلبكاران بين‌المللي‌اش انجام شد. از اين رو، صندوق‌هاي نفتي به‌نظر در جداسازي درآمدهاي نفتي و ممانعت از دست‌اندازي دولت‌هاي ضعيف و غير پاسخگو به آن، ناتوان بوده‌اند. اين صندوق‌ها جايگزين مناسبي براي پاسخگويي عمومي يا نظارت و توازني كه نشريات آزاد در يك حكومت دموكراتيك به‌وجود مي‌آورند نيستند.گزينه سوم براي مديريت ثروت نفتي يك كشور – توزيع مستقيم آن ميان مردم - پيشينه بهتري حداقل در چند مورد معدودي كه (ايالت آلاسكا و استان كانادايي آلبرتا) به اجرا گذاشته شده است دارد. (در هر دو مورد، منفعت حاصل از منابع صندوق و نه خود درآمد نفت، توزيع مي‌شوند) چنين سيستمي از آنجا كه درآمد بادآورده نفت را از دسترس مقامات دولتي، دور مي‌كند، امكان فساد و سوء‌استفاده را به حداقل خواهد رساند. اين سيستم همچنين عدم‌توازن قدرت اقتصادي و سياسي را كه با كنترل خصوصي‌ منابع به‌وجود مي‌آيد، حذف مي‌نمايد. علاوه‌بر اين، توزيع مستقيم درآمدهاي نفتي در كشورهاي در حال توسعه، درآمد سرانه را (گاهي بسيار زياد) افزايش مي‌دهد. براي مثال در چاد كه درآمد سرانه 200دلار در سال است، توزيع برابر خالص درآمد نفتي مورد انتظار باعث افزايش 20درصدي متوسط درآمدها در سال 2008 مي‌شود و ميزان افزايش در سائوتومه و پرينسيپ حتي از اين هم بيشتر خواهد بود. چنين افزايشي به والدين امكان مي‌دهد فرزندانشان را در مدارس نگاه دارند، به كشاورزان امكان توليد محصولات متنوع‌تري مي‌دهد و دولت را به سرمايه‌گذاري بيشتر در جاده و ساير زيرساخت‌ها تشويق مي‌كند. به عبارت ديگر، توزيع درآمدهاي نفتي به توسعه بازارهاي داخلي و رشد سياست‌هاي محلي كمك مي‌كند.
البته پيشنهادهاي مبني‌بر توزيع درآمد نفت ميان عموم، معمولا با دو اعتراض رايج روبه‌رو مي‌شوند: يكي آنكه از دست رفتن درآمد نفتي دولت ممكن است باعث بي‌ثباتي اقتصاد كلان شود و دوم اينكه توزيع درآمد ميان مردم در حالي كه سپس آنها را از طريق ماليات - به منظور تامين مالي سرمايه‌گذاري‌هاي عمومي يا برخي مخارج معقول دولت - باز پس خواهيم گرفت روشي ناكارا است.
هيچ يك از اين دو استدلال قانع‌كننده نيست. به بيان اقتصاد كلان، انتقال ثروت نفت به مردم به جاي دولت، تنها مساله نوسان قيمت‌ها را به خانوارهاي منفرد منتقل مي‌كند و در جوامع با نهادهاي ضعيف، خانوارها بسيار بهتر از دولت نوسان‌ها را مديريت مي‌كنند، در واقع آنها نه تنها در مورد ميزان هزينه كرد، بلكه حتي در مورد اينكه روي چه چيزي هزينه كنند نيز قضاوت بهتري نسبت به دولت دارند. تجربيات اخير سرشار از نمونه‌هايي است كه دولت‌ها در جريان يك موج افزايش درآمد به خلق فيل‌هاي سپيد (دارايي گران‌قيمتي كه هزينه نگهداري‌اش از سودش بيشتر است) پرداخته‌اند، مانند صنعت متروك شده ساخت «جت‌هاي تجاري» در اندونزي يا مجتمع معروف فولاد آجاكوتا نيجريه (كه بيش از چهار دهه است كه حتي يك تن فولاد قابل‌فروش توليد نكرده) باور آنكه تصميم‌گيران انفرادي هم اشتباهاتي با اين ابعاد و طول‌مدت مرتكب شوند بسيار دشوار است.اشكال دوم – اينكه وضع ماليات پس از توزيع چيزي جز اتلاف نيست –البته از منطق بهتري نسبت به اشكال قبلي برخوردار است. اما فوايد تشويق عموم به رسيدگي به مخارج دولت، به هزينه‌اي كه از نظر كارايي پرداخت مي‌شود، مي‌چربد. دولت‌هايي كه درآمد خود را از منابع طبيعي نظير نفت به‌دست مي‌آورند،‌ در حقيقت در بهشت خطرناك «طرف عرضه» به سر مي‌برند. وقتي هزينه نهايي جمع‌آوري منابع عمومي تقريبا صفر باشد، دولت انگيزه اندكي براي مديريت مناسب، ارائه خدمات عمومي كافي، پاسخ به درخواست‌هاي شهروندان، يا سرمايه‌گذاري و حفظ نرم‌افزار لازم اقتصاد بازار و دولت مطلوب خواهد داشت. لازمه دولت مطلوب و نهادهاي نيرومند، هزينه‌بر بودن جمع‌آوري منابع عمومي است.توزيع مستقيم درآمدهاي نفتي در كشورهاي فقير با ظرفيت اجرايي محدودشان هرچند دشوار است اما لزوما غيرممكن نيست. براي مثال قبل از آنكه مشكلات سياسي بر اصلاحات بوليوي غالب شوند، دولت اين كشور از محل سهم خود در بنگاه‌هاي خصوصي شده، به تمام شهروندان سالمند مستمري پرداخت مي‌كرد. هرچند در آغاز شناسايي تمام افراد واجد شرايط و حصول اطمينان از كارايي و سازگاري توزيع (احتمالا از طريق قبض‌هايي كوپن مانند) چالش برانگيز خواهد بود، اما عملا تفاوت آنچناني با طرح واكسيناسيون كودكان كه در بسياري از كشورهاي فقير داشت با موفقيت اجرا مي‌شد، نخواهد داشت و بلكه حتي آسان‌تر از آن نيز خواهد بود، زيرا شهروندان براي دريافت درآمدي سهل‌‌الوصول بسيار همكاري خواهند نمود.
مشكل اصلي‌تر اجراي طرح توزيع، مشكل سياسي است. اين تغيير با مقاومت از سوي كساني روبه‌رو خواهد شد كه در شرايط پيشين داراي منابع عظيم اينان مي‌توانند كاركنان بنگاه‌هاي دولتي، اقليت وابسته به حكومت، يا متصديان سياسي باشند.
علاوه‌بر اين يك يا دو سال پس از آغاز توزيع، سازوكارهاي اجرايي آن نسبت به تقلب و فساد آسيب‌پذير خواهند شد. حتي برنامه‌هاي واكسيناسيون در كشورهاي فقير نيز براي آنكه سلامت خود را حفظ نمايند نيازمند توجه و مراقبت حاميان اين برنامه‌ها هستند.
دريافت كمك از خارج
خوشبختانه عراق به اندازه آنگولا يا نيجريه فقير نيست و با وجود تمام دشواري‌هايش، از يك جهت سرزمين رويايي عاملان سياست‌گذاري اقتصادي است: اين سرزمين همانند لوح پاكي است كه به رويكردهاي جديد سياستگذاري، فرصت بروز با كمترين ميزان تعارض از سوي صاحبان «منافع مستقر» را مي‌دهد. با به‌كارگيري راه‌حل صحيح – توزيع مستقيم درآمد نفت ميان مردم – عراق شانس خوبي براي پشت سر گذاشتن نفرين منابع دارد. براي حصول اطمينان از به تحقق پيوستن اين راه‌حل، بايد ماده‌اي در قانون اساسي جديد عراق گنجانده شود كه به موجب آن حق تمامي خانوارهاي عراق براي دريافت سهمي از عوايد نفتي اين كشور به رسميت شناخته شود. اين حق براي دوره‌اي، مثلا حداقل ده ساله، مي‌بايست تداوم داشته باشد. توجيه اين اقدام خلاف سنت بسيار روشن است: اين كار مانع از آن خواهد شد كه دولت‌هاي آتي عراق – حتي اگر در انتخاباتي دموكراتيك بر سر كار آمده باشند - تدابير انديشيده شده براي دوره مزبور را تغيير دهند. پس از پايان اين دوره مردم عراق از طريق فرآيندهاي دموكراتيك مي‌توانند تدابير لازم براي مديريت عوايد نفتي آتي‌شان را تعيين نمايند.
اين نقض حق حاكميت نسبي، هر چند ممكن است نااميدكننده به‌نظر رسد، ولي در واقع به حمايت و تقويت حق حاكميتي مردم عراق ياري خواهد رساند. اين شيوه به‌نظر تنها راه عملي ممكن براي توسعه نهادهاي دموكراتيك عراق به دور از تاثير مخرب نفت و بهترين گزينه براي تضمين توانمند شدن سياسي و اقتصادي مردم اين كشور در بلندمدت است.
جامعه بين‌الملل، خاصه در قالب سازمان ملل، بر اجراي اين پيشنهاد نظارت خواهد نمود. از آنجا كه هم اكنون برخي مقامات رسمي سازمان ملل به اتهام سوءمديريت برنامه نفت در برابر غذا در دهه 90 تحت بازجويي هستند، در اين سيستم جديد بايد تدابير موثرتري براي شفافيت و پاسخگويي انديشيده شود. عراق امروز، ذاتا نسبت به عراق دوران تحريم‌ها، جامعه بازتري است. افزايش مشاركت جامعه مدني و خود مردم عراق كه براي گرفتن سهم خود از منابع نفتي طبق قانون اساسي، پافشاري نمايند، به دفع سوء مديريت‌‌ها و سوءاستفاده‌ از صندوق‌هاي نفتي كمك خواهد كرد.
توزيع مستقيم عوايد نفتي عراق همچنين مي‌تواند به حل مشكل بدهي‌هاي خارجي اين كشور نيز كمك كند. بسياري از دموكراسي‌هاي جديد، همانند نيجريه، كوشيده‌اند تا بدهي‌هاي خارجي‌شان بخشوده شود، به ويژه اگر بخش اعظمي از اين بدهي‌ها «ننگ‌آور» (يعني مربوط به قراردادهاي حاكمان ديكتاتور پيشين، كه عموما با همدستي وام‌دهندگان نيز توام بوده‌اند) باشند. البته معقول است كه بستانكاران خارجي نسبت به بخشش بدهي‌هاي دولت نوپا و چند دسته عراق تا حدي احتياط به خرج دهند. اما انتقال مستقيم عوايد نفتي به مردم به جاي دولت، مي‌تواند ترس آنان را التيام بخشيده و تمايلشان را براي بخشش بدهي‌هاي عراق افزايش دهد.
اما چه ميزان از درآمدهاي نفتي عراق بايد توزيع شود؟ از يك سو، هر چه ميزان سهمي كه ميان جمعيت توزيع مي‌شود بيشتر باشد، احتمال آنكه عراق نيز سرنوشت شومي پيدا كند كاهش مي‌يابد و از سوي ديگر، توزيع 100درصدي احتمالا ناممكن است. دولت جديد عراق با نيازهايي فوري روبه‌رو است، مهم‌ترين آنها ترميم زيرساخت‌هايي است كه به واسطه جنگ اخير و سال‌ها بي‌توجهي رژيم صدام‌حسين به آنها، نابود شده‌اند، همچنين بازپرداخت بدهي‌هاي بين‌المللي را نيز نبايد ناديده گرفت. اينكه بخواهيم در كوتاه‌مدت چنين هزينه‌هايي را با اخذ ماليات تامين مالي نماييم واقع‌بينانه نيست، زيرا همان طور كه مي‌دانيم نظام مالياتي بغداد بسيار ناقص و ابتدايي است. به همين دليل بخشي از درآمدهاي نفتي بايد نزد دولت باقي بماند. اما حداقل 50درصد آن بايد ميان مردم توزيع شود.
در بلندمدت و نه فقط در عراق، جامعه بين‌الملل بايد شركت‌هاي نفتي را كه اغلب عامل ايجاد فساد در منطقه خود هستند، تحت فشار بگذارد. براي مثال، طي چند سال اخير، 34 شركت نفتي چند مليتي به دولت آنگولا پول مي‌دادند تا نفت اين كشور را استخراج و پالايش كنند بدون آنكه حتي كوچك‌ترين نشاني از اين كه اين پول كجا مي‌رود يا براي خود آنگولا چه سودي داشته است مشاهده شود. جامعه بين‌الملل بايد دولت‌ها و شركت‌هاي نفتي را وا دارد تا در جريان سلطه‌شان بر منابع طبيعي شفافيت بيشتري داشته باشند. البته از آنجا كه شفافيت و صداقت به نفع هيچ شركتي نيست، لازمه اين امر اقدام جمعي است. چنين اقدامات جمعي‌اي مي‌توانند از طريق همكاري دولت، بخش خصوصي و جامعه مدني تحقق يابند. در اين رابطه تلاش‌هاي زيادي صورت گرفته، از جمله برنامه «اولين گام شفافيت صنايع استخراجي» كه توسط كميته توسعه بين‌الملل انگلستان حمايت مي‌شود، اما تاكنون موفقيت اندكي در بر داشته‌اند. همچنين بايد براي از ميان بردن فساد هم تلاش‌هاي جدي صورت بگيرد. كشورهاي غربي بايد قوانيني مشابه تلاش اتحاديه اروپا در جهت شناخت جرم رشوه‌دهي به مقامات خارجي و بر پايه قطعنامه سازمان ملل بر ضد فساد، به تصويب برسانند. اگر اين اقدامات در عراق موفق شوند، نتيجه نه فقط موفقيتي براي عراقي‌ها بلكه دستاورد بزرگ خواهد بود. موفقيت عراق نمونه‌اي خواهد شد تا ساير كشورهاي داراي منابع عظيم طبيعي از آن الگو بگيرند، زيرا اين تجربه به آنها نشان خواهد داد كه چگونه مي‌توانند نظام‌هاي اقتصادي و سياسي خود را بهبود بخشند. كشورهاي داراي منابع غني بايد دريابند كه تغيير، حتي تغييرات بنيادي، از حفظ وضعيت فعلي‌شان كم‌خطرتر است، در وضعيت فعلي نفت به وارد آوردن صدماتي كه تاكنون در مناطق مختلف دنيا به بار آورده است، ادامه خواهد داد.
*نانسي بريدسل رييس مركز «توسعه جهاني» است.
**آرويند سوبرمانيان رييس يك بخش در صندوق بين‌المللي پول است.

سه |ا| شنبه |ا| 8 |ا| بهمن |ا| 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: دنياي اقتصاد]

[مشاهده در: www.donya-e-eqtesad.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 124]