نويسنده: آيت باقري لزوم تغيير ساختار اداري به منظور مبارزه با فساد اداري

واضح آرشیو وب فارسی:فارس: نويسنده: آيت باقري لزوم تغيير ساختار اداري به منظور مبارزه با فساد اداري
خبرگزاري فارس: در جامعه‌اي كه نيروي محرك آن پول است، پول و تلاش براي به دست آوردن آن عامل تعيين كننده موفقيت در كسب و كار و رفاه شخصي و معيار ارزشيابي فرد در جامعه است. در واقع قدرت سياسي نيز در اين جامعه بر اساس پول قرار دارد.
چكيده:

يكي از عوامل مهمي كه نشان مي‌دهد چرا فساد اداري از ميان نمي‌رود و منشأ فساد آن چيست رابطه نظام اقتصادي و اجتماعي با فساد اداري است. در جامعه‌اي كه نيروي محرك آن پول است، پول و تلاش براي به دست آوردن آن عامل تعيين كننده موفقيت در كسب و كار و رفاه شخصي و معيار ارزشيابي فرد در جامعه است. در واقع قدرت سياسي نيز در اين جامعه بر اساس پول قرار دارد.

در جامعه مانند جامعه ما كه در آن يك بخش خصوصي و يك بخش بزرگ دولتي و منابع قابل ملاحظه‌اي وجود دارد و بخش دولتي در حوزه‌هاي مختلف اقتصادي (توليد و توزيع) فعاليت مي‌كند رقابت براي بدست آوردن و تصاحب منابع هم از سوي اعضاي بروكراسي (به صورت كسب حقوق و امتيازات بيشتر، رانت خواري، سوء استفاده مالي و اختلاس وجوه دولتي) به وجود مي‌آيد و هم از سوي بعضي گروههاي ذينفع خارج از بروكراسي (براي بدست آوردن امتيازات دولتي، وام‌ها، كمك‌ها، سفارشات و ... به منظور كسب سود).
براي اين منظور صاحبان مؤسسات اقتصادي، شركت‌ها و سازمانهاي بخش خصوصي علاقمندند تماس‌ها و ارتباطات غير رسمي نزديك با مقامات رسمي در رده‌هاي بالاي دستگاه اداري موقعيت تصميم‌گير برقرار كنند زيرا اين مقامات مي‌توانند سفارشهاي سود آوري به آنها بدهند و به اصطلاح قراردادهاي «نان و آب دار» به آنها ببندند و يا امتيازات انحصاري، وام و ساير كمك‌هاي دولتي به آنها اعطا كنند.

با آغاز قرن بيست و يكم، ضرورت ايجاد تحول در نظام اداري و انجام اصلاحات ساختاري با وضوح بيشتري نمايان مي‌شود. در جهان متحول كه منابع آن در برابر نيازها و انتظارات، روز به روز كاستي مي‌گيرد، دولت‌ها براي كارآمد شدن تحت فشارهاي شديدي هستند و از ساز و كارهاي گوناگون براي رفع مشكلات ياري گرفته‌اند. ابزارهاي اصلاحي دولت‌ها در زمينه‌هاي مختلف شكل گرفته‌اند اما از آن ميان، آسيب‌شناسي اداري بيشترين كاربرد را در كشورهاي توسعه نيافته و در حال توسعه داشته است.

تجربه جوامع پيشرفته امروزي نشان مي‌دهد اين جوامع تنها پس از اصلاحات اجتماعي و سياسي همه جانبه از جمله اصلاح ساختار اداري به ويژه ايجاد سازمانهاي نوين و استفاده از فناوري جديد به پيشرفت اقتصادي و فرهنگي و بالا بردن سطح زندگي مردم خود دست يافته‌اند. كشورهاي توسعه نيافته به دليل ضعف‌هاي گوناگون در رده «نظام‌هاي ناكارآمد» قرار دارند و اين از مشخصه‌هاي مهمي است كه وقتي با شرايط ديگري جمع شود و در كنار آنها قرار گيرد عاملي در تثبيت وضعيت توسعه نيافتگي و تشديد آن مي‌شود.

در نظام اداري ناكار آمد، انواع بي‌نظمي به صور و اشكال گوناگون ظهور مي‌كنند از جمله پيچيدگي بيش از حد، نارسايي و نقص در قوانين و مقررات و اجراي آنها، بي‌توجهي نسبت به قوانين و دستورات مقامات و رده‌هاي بالا توسط مأموران و رده‌هاي مراتب پائين، ضعف نيروي انساني، سازش كار‌گزاران دولتي با افراد و گروههاي با نفوذ، شالوده‌هاي سست و نامتناسب سازماني، انحصار مشاغل، ضعف سيستم مديريت و ..... كه در نهايت اين بي‌نظمي‌ها و به عبارت ديگر اين الگوهاي رفتاري بر روي هم تأثير گذاشته و حتي اثر يكديگر را تشديد مي‌نمايند.

نكته مهم ديگري كه پرداختن به آن با تأكيد بر زواياي مختلف ضرورت دارد اين است كه نظام اداري در اين گونه كشورها به علت عدم تعيين كميت و كيفيت نظام‌هاي اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي عاري از معيارهاي مناسب اجتماعي، اقتصادي و .... بوده و نتيجه چنين كمبودهايي عدم موفقيت اين نظام در به كار گيري همه امكانات دستگاههاي اجرايي و قوانين و مقررات به صورت مجموعه‌اي هماهنگ و جهت دار در خدمت اهداف جامعه خواهند بود.

به طور كلي مي‌توان گفت كه عامل اصلي سبب‌ساز لزوم تحول و اصلاح در مديريت دولتي، معضلات ناشي از انديشه‌هاي كلاسيك مديريت دولتي است اما دو عامل ديگر نيز موجب ترديد در مبناهاي فكري آغازين شد:

1- موفقيت‌هاي بخش خصوصي

2- تغييرات شرايط جهاني

در گزارش دفتر حسابداري آمريكا آمده است:

«بيش از دو دهه است كه شماري از سازمانهاي بخش خصوصي تشخيص داده‌اند كه بايد فرهنگ و فرايندهاي خود را در جهت بقا در مواجهه با تغييرات شديد محيط، تغيير دهند در نتيجه آنها اختيار را نامتمركز كرده‌اند. ساختارهاي سازماني را پهن كرده و بر شمار كاركناني كه با عوامل محيطي درگيرند افزوده‌اند. توجه خود را بر نيازهاي مشتري متمركز نموده و اين تغييرات به بهبود كيفيت، سرعت و پاسخگويي آنها افزوده است».

استفاده از تجربه بخش خصوصي در بخش دولتي به نهضت مديريت گرايي مشهور شد كه مفهوم آن اين است كه مديريت دولتي نيز بايد مانند بخش خصوصي عمل كند و تأكيد اصلي آن بر كارايي باشد نه چيز ديگر. بدين منظور مديريت دولتي به سمت بازاري كردن خود حركت كرد كه دو مبحث كوچك سازي و خصوصي سازي در آن بسيار جدي گرفته شد.

بخش خصوصي بعد از دهه 1990 با توجه به رقابت جهاني و سرعت مواجهه با تغييرات، اختيار را نامتمركز كرد، سلسه مراتب را كاهش داد، بر عامل كيفيت تأكيد كرد و به مشتريان خود نزديك شد در نتيجه در ذهن بسياري از مؤلفان رشته مديريت دولتي اين تصور به وجود آمد كه چون بازارها شكل كارآمدتري از تخصص را فراهم مي‌آورند و رقابت و حاكميت مشتري هزينه كمتري به بار مي‌آورد بايد شرايطي فراهم شود كه مديريت دولتي نيز مانند مديريت در بخش خصوصي عمل كند.

اما مديريت دولتي با چالش ديگري هم روبرو بود و آن تغيير شرايط محيطي و لزوم انطباق و مواجهه با آن بود. بعد از دهه 1970 اقتصاد جهاني دگرگون شد. ورود به بحث تجارت آزاد، رقابت جهاني و تأكيد بر بهره‌وري، رقابت شديد بين دولت‌ها، توسعه تكنولوژي اطلاعات و نارضايتي عمومي از عملكرد دولتها موجب شد كه اين سئوال به ذهن انديشه‌وران برسد كه آيا مديريت دولتي در چنين محيط رقابتي و دگرگوني‌پذيري مي‌تواند بهترين باشد؟ جواب آنها به يقين منفي بود به همين سبب اعتقاد داشتند كه ساختار، فرايند و محتواي فعاليت‌هاي دولت بايد تغيير كند.

اما در كشور ما ساختار اداري جديد در حدود يك قرن پيش از مدل بوروكراسي فرانسه و بلژيك اقتباس شد بدون اينكه مانند جوامع مدرن سير تكاملي را طي كرده باشد. در نخستين مرحله پيدايش و توسعه آن (پيش از انقلاب مشروطيت) به دليل آنكه ساختار اجتماعي و نظام سياسي عقب مانده‌اي كه در آن زمان وجود داشت مانع مهمي در راه استقرار استقرار بوروكراسي مدرن بود، سازمان اداري جديد بيشتر روي كاغذ باقي ماند و با آن چه در عمل وجود داشت تفاوت بسيار زيادي مي‌كرد. در واقع الگوي جديد بوروكراسي اقتباس شده از غرب بر ساختار كهنه و سنتي نظام اداري پيشين به گونه‌اي شتابزده و بدون اصلاح ساختار اجتماعي و سياسي پيدا شد. تازه پس از انقلاب مشروطيت به ويژه در يكي دو دهه پيش از جنگ جهاني دوم و دو سه دهه پس از آن بود كه با پيدايش دولت ملي بوروكراسي جديد در كشور ما شكل گرفت هر چند كه ويژگي‌هاي اجتماعي، فرهنگي و سياسي به ويژه تأثير نظام سياسي كه همچنان تا كنون باقي است به تدريج باعث روي آوردن بسياري از كارمندان دستگاه اداري به ويژه در سطوح مياني و پائين تر به فعاليت‌هاي واسطه‌گري و گسترش فساد اداري گرديد. حاكميت روابط به جاي ضوابط و حامي پروري و خويشاوند نوازي افزايش يافت. ايجاد سازمان‌هاي اداري موازي به ويژه تأسيس شركت‌هاي جديد دولتي از عوامل ديگري بود كه هزينه‌هاي دستگاه اداري را به شدت افزايش داد و به گسترش فساد اداري كمك نمود بدين سان دستگاه ادراي همچنان متمركز و با ويژگي‌هاي خاص گرايانه و غير عقلاني و ناكارا باقي مانده و هيچ گونه اصلاح اساسي در آن به عمل نيامده است. اقدامات جزيي و اندكي هم كه گاهي براي افزايش كارايي در برخي سازمانها صورت گرفته نتوانسته تأثير قابل توجهي در كاهش مسائل و مشكلات كنوني دستگاه اداري و بهبود كارايي آن داشته باشد و اغلب بي‌نتيجه مانده است.

پيشينه تاريخي فساد اداري در ساختار اداري امروز ايران

فساد طبق تعريفي كه در فرهنگ «وبستر(1)» آمده است عبارتست از «پاداش نامشروع كه براي وادار كردن فرد به تخلف از وظيفه تخصيص داده مي‌شود». به عبارت ديگر فساد اداري عبارت از استفاده غير قانوني از اختيارات اداري دولتي براي نفع شخصي است. در اين تعريف به طور ضمني فرض شده است كه مجموعه‌اي از قوانين و ضوابط مدرن اداري وجود دارد كه چهار چوب فعاليت‌هاي مجاز اداري را تعيين مي‌كنند، آنگاه هر گونه رفتار اداري كه مغاير با اين قوانين بوده و انگيزه ارتكاب آن انتفاع شخصي باشد فساد اداري تلقي مي‌شود. چنين تعريفي از فساد هنگامي جامعيت مي‌يابد كه قوانين اداري كامل، واضح، عادلانه و فراگير باشند و براي كليه فعاليت‌هاي اداري و دولتي ضوابط دقيقي را معرفي كنند. ليكن نبايد فراموش كرد كه در هر جامعه گروهي از افراد، نفوذ و قدرت سياسي بالايي دارند و مي‌توانند براي انتفاع شخصي، قوانين را تغيير دهند. چنين رفتارهايي بر اساس تعريف فوق، فساد تلقي نمي‌شود چون با نقض قوانين همراه نيستند اين نكته مهمترين نقص تعريف فساد اداري مي‌باشد.

نگاهي به ويژگي‌هاي ساختار ادراي سنتي و محيط اجتماعي و سياسي آن در مرحله نخست پيدايش و توسعه بوروكراسي امروزين در ايران به روشن شدن اين مطلب كمك مي‌كند. در نظام استبدادي پيش از مشروطيت، دستگاه اداري دولت در واقع ماشين عظيم زور و ستم بود كه بر اساس سيستم مقاطعه كاري قرار داشت؛ به مقاطعه دادن درآمدهاي مختلف دولت مرسوم و رايج بود. هدف اين سازمان بزرگ برداشت درآمدها و ثروت جامعه بود نه انجام دادن خدمات عمومي يا توسعه اقتصادي كه هدف دولتهاي امروزي است. بنابراين دستگاه اداري دولتي در واقع وسيله استفاده شخصي و كسب ثروت در دست مقامات رسمي بود. بيشتر مقامات بالاي اداري در دست شاهزادگان،‌ امرا، خوانين و مالكان بزرگ بود. رشوه‌خواري، تقلب، اخاذي و سرقت در دستگاه اداري رايج بود و مقامات بالاي اداري و رجال سياسي در اين اعمال با يكديگر رقابت مي‌كردند.

فساد اداري در ساختار اداري جديد ايران

پس از ايجاد بوروكراسي جديد در ايران كه همراه با ايجاد دولت ملي و ارتش ملي بود برخي از شيوه‌هاي فساد اداري كه در گذشته وجود داشت از ميان رفت. همانگونه كه ذكر شد در دوره پيش از مشروطيت اصولاً هدف دولت و ديوان سالاري برداشت ثروت‌ها و درآمدها بود و فساد اداري اساساً حالت سيستمي داشت. با ايجاد بوروكراسي مدرن، فساد اداري كاملاً از ميان نرفت اما بسيار كاهش يافت. مدرنيزه كردن دولت، ايجاد دولت ملي، ارتش ملي و بوروكراسي مدرن به از ميان رفتن شيوه‌هاي فساد اداري كه پيش از آن رايج بود كمك كرد. ايجاد سازمانها و نهادهاي نوين، اصلاح نظام مالياتي و معمول گرديدن قوانين جديد كه از كشورهاي اروپايي اقتباس گرديد و نيز محدود شدن قدرت‌هاي محلي و ايجاد حكومت متمركز، نفوذ بوروكراسي نوين دولتي را به سراسر كشور گسترش داد و به كاهش فساد اداري كمك كرد.

در جريان جنگ جهاني دوم و اشتغال كشور با وجود شرايط سخت اقتصادي هنوز فساد اداري در سطحي گسترده همچون سالهاي بعد رواج نداشت اما از سالهاي دهه 1340 كه درآمد دولت بيش از پيش وابسته به نفت شد و به ويژه در دهه 1350 كه با افزايش ناگهاني قيمت نفت در آمدهاي نفتي ايران تقريباً چهار برابر شد فساد اداري رو به گسترش نهاد.

با پيروزي انقلاب اسلامي و تأكيد مقامات عاليه كشور مبني بر افزايش شفافيت عملكرد‌ها، پاسخگويي سازمان‌هاي دولتي و مبارزه با فساد اداري و تهيه و تصويب قوانين و بخش‌نامه‌هاي بسياري در اين زمينه، همه حاكي از وجود اراده سياسي لازم براي حركت

منسجم به سوي مبارزه با فساد اداري بود اما تا رسيدن به نقطه مطلوب فاصله زيادي داريم. دولتي شدن بيش از پيش اقتصاد كشور، به وجود آمدن شبكه‌هاي اجتماعي غير رسمي، شبكه قاچاق كالا و گسترش وظايف حكومت در زمينه واردات مواد غذايي، دارويي، كاغذ و كالاهاي فراوان ديگر، ناكارآمدي دستگاههاي نظارتي، عدم ايفاي نقش مناسب نهادهاي مدني در نظارت بر عملكرد نظام اداري، ضعف نظام ارزيابي عملكرد، فقدان نظام كنترل مديريت، نارسا بودن شيوه‌ها و روش‌هاي اداري و قديمي بودن آنها، مبهم بودن قوانين و مقررات، ناكارآمدي ساختارهاي اداري، دخالت بيش از حد دولت در امور اقتصادي و انحصارات دولتي همراه با سوء تدبيرها، زمينه گسترش فساد را فراهم نمود به گونه‌اي كه افكار عمومي و شهروندان از اين وضعيت ابراز نارضايتي و نگراني كردند. در همين راستا در تاريخ 10/2/80 فرمان مهمي از سوي مقام معظم رهبري در جهت مبارزه با فساد در نظام اداري و اقتصادي كشور صادر گرديد. در اين فرمان تأكيد شده است كه «خشكانيدن ريشه فساد مالي و اقتصادي و عمل قاطع وگره‌گشا در اين باره مستلزم اقدام همه جانبه به وسيله قواي سه گانه مخصوصاً دو قوه مجريه و قضائيه است».

از اين رو سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور طرح مطالعاتي تدوين برنامه مبارزه با فساد و ارتقاي سلامت در نظام اداري را در دستور كار خود قرار داد. سپس ادامه تدوين و اجرايي كردن آن به وزارت امور اقتصادي و دارايي سپرده شد.

مسايل اداري سازمانهاي خدماتي دولتي و ضعف‌ كارايي آنها در پاسخ‌گويي به نيازهاي جامعه همواره مورد توجه كارشناسان بوده است و در طي سالهاي گذشته هم گام‌هايي در جهت اصلاح برداشته شده است اما دست اندركاران و مردم كماكان از عدم كفايت خدمت رساني سازمانهاي دولتي ابراز نارضايتي مي‌كنند. دولت هم با توجه به همين واقعيت‌ها، اصلاحات اساسي در سيستم اداري را در قالب تحول اداري در چارچوب برنامه سوم در دستور كار خود قرار داد.

مطابق نتايج حاصل از يك مطالعه در اقتصاد ايران، يك ارتباط قوي و مثبت بين بودجه دستگاههاي دولتي و فساد اداري وجود دارد لذا عمده‌ترين گام، كاهش حجم دستگاههاي دولتي يا به عبارتي ديگر كوچك كردن بخش دولتي است كه مي‌تواند نقش مهمي در كاهش بودجه دولت و هم زمان كاهش فساد اداري داشته باشد. اجراي سياستهاي خصوصي‌سازي عامل مهمي در كوچك كردن بخش دولتي به حساب مي‌آيد. افزون بر آن، افزايش انضباط مالي و اقتصادي در هزينه كردن بودجه دستگاههاي دولتي امري ضروري است. در اين راستا پوشش بيش‌تر و مؤثرتر دستگاههاي حسابرسي و نظارتي گام مهمي به شمار مي‌رود. در اين ميان نقش سازمان بازرسي كل كشور و عملكرد آن بيش از مراجع ديگر مورد توجه و توقع مردم و مقامات است. اين سازمان با وجود كمبودهاي مالي، پرسنلي و قانوني، توان خود را در جهت نظارت بر اجراي صحيح قوانين و حسن جريان امور در دستگاههاي اداري به كار گرفته است اما نكته قابل توجه اين است كه با گستردگي ادارات، سازمانها، نهادها، ارگانها و شركتهاي موجود و اشتغال نيروي چند ميليوني در آنها احاطه كامل سازمان بر همه اين موارد و تحقيق بموقع درباره ارتشاء، سوء استفاده‌ها و كشف آنها در وضعيت موجود، كار راحتي به نظر نمي‌رسد.

به هر حال تجربه طولاني بوروكراسي جديد ايران نشان مي‌دهد كه اقدامات جزيي و پراكنده يا موسمي و نگريستن به مسائل بوروكراسي از ديدگاهي صرفاً فني و بدون بررسي و تحليل جامعه شناختي ساختار اداري به هيچ عنوان راه درمان بيماري مزمن دستگاه اداري كشور نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسي مسائل فراوان موجود در نظام اداري به ويژه فساد اداري حل نخواهد شد.

با در نظر گرفتن مسائل ويژه‌اي كه در شرايط كنوني جامعه مطرح مي‌شود چنانچه توسعه را مهم‌ترين هدف دولت در نظر بگيريم و از آنجا كه برنامه‌هاي توسعه به رهبري بوروكراسي و از طريق دستگاه اداري اجرا مي‌شود اهميت اصلاح ساختار اداري به روشني نمايان مي‌گردد. بدون اصلاح ساختار اداري و افزايش كارايي سازمانهاي رسمي، نظام اداري به جاي آنكه نقش تسهيل كننده و پيش برنده در توسعه داشته باشد مي‌تواند به مانع عمده‌اي در اجراي برنامه‌هاي توسعه تبديل شود.

پي‌نوشت‌ها:

1- Webester

منابع و مأخذ:
1- فرجاد، محمد حسين. بررسي مسائل اجتماعي ايران: فساد اداري- اعتياد- طلاق. (تهران: اساطير، 1377)
2- حبيبي، نادر، فساد اداري (عوامل مؤثر و روشهاي مبارزه). (تهران: اساطير، 1377)
3- عباس زادگان، محمد. فساد اداري (تهران: دفتر پژوهشهاي فرهنگي، 1383)
4- صمدي، عباس. تحول اداري چرا؟ به چه هدف؟ و چگونه؟ فصلنامه تحول اداري، 1380، شماره 33
5- مجموعه مقالات دومين همايش علمي و پژوهشي نظارت و بازرسي در كشور. (تهران: سازمان بازرسي كل كشور- دانشكده مديريت دانشگاه تهران، 1380)
.....................................................................................
منبع:سايت سازمان بازرسي كل كشور
سه شنبه 16 مهر 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: فارس]

[مشاهده در: www.farsnews.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 437]