محبوبترینها
با چاپ روی وسایل یک کسب و کار پرسود بسازید
قیمت دیگ بخار و تولیدکننده اصلی دیگ بخار
معروف‌ترین هدیه و سوغاتی یزد مشخص شد!
آشنایی با انواع دوربین مداربسته ضد آب
پرداخت اینترنتی قبوض ساختمان (پرداخت قبض گاز، برق و آب)
بهترین دوره آموزش سئو محتوا در سال 1403 با نام طوفان ۱۴۰۳ در فروردین ماه شروع می شود
یک صرافی ارز دیجیتال چه امکاناتی باید داشته باشد؟
تعمیرگاه مجاز تعمیر ماشین لباسشویی در شرق تهران
تعمیرگاه مجاز تعمیر ماشین لباسشویی در شرق تهران
جراحی و درمان ریشه دندان عفونی با خانم دکتر صفوراامامی
چه مواردی بر قیمت کابین دوش حمام تاثیر دارند؟
صفحه اول
آرشیو مطالب
ورود/عضویت
هواشناسی
قیمت طلا سکه و ارز
قیمت خودرو
مطالب در سایت شما
تبادل لینک
ارتباط با ما
مطالب سایت سرگرمی سبک زندگی سینما و تلویزیون فرهنگ و هنر پزشکی و سلامت اجتماع و خانواده تصویری دین و اندیشه ورزش اقتصادی سیاسی حوادث علم و فناوری سایتهای دانلود گوناگون
مطالب سایت سرگرمی سبک زندگی سینما و تلویزیون فرهنگ و هنر پزشکی و سلامت اجتماع و خانواده تصویری دین و اندیشه ورزش اقتصادی سیاسی حوادث علم و فناوری سایتهای دانلود گوناگون
آمار وبسایت
تعداد کل بازدیدها :
1798709077
بودجه از آغاز تا امروز
واضح آرشیو وب فارسی:عصر ایران: بودجه از آغاز تا امروز بيژن رحيمي دانش در آستانه ارائه لايحه بودجه87 از سوي دولت به مجلس قرار داريم. اين روزها تحولات مربوط به بودجه 87 در صدر اخبار قرار دارد. اما گذشته از اين تغييرات جزيي، سال ها است که نظام بودجه ريزي ايران در انتظار «عملياتي شدن» به سر مي برد که البته متاسفانه تاکنون هيچ اتفاق جدي در اين زمينه رخ نداده است. بيژن رحيمي دانش از کارشناسان نظام برنامه ريزي و بودجه است که در مقاله يي روند و ساختار بودجه ريزي را در ايران مورد نقد و بررسي قرار داده است که در ادامه مي آيد. از ابتداي پيروزي انقلاب اسلامي هميشه اين بحث مطرح بود که سند بودجه داراي اشکال است و اشکالات آن را نيز اعلام مي کردند. در زمان رياست آقاي زنجاني در دهه 1360 تيمي مامور شدند تا نظام بودجه ريزي کشور را بررسي کنند. اين تيم با هدايت جناب آقاي دکتر شبيري نژاد و به کمک بسياري از دوستان صاحب نظر در عرصه اقتصاد و امور پولي و مالي به مدت 4 سال کار کردند. دستاوردهاي آنان در قالب چند گزارش ارائه شد اما متاسفانه به اجرا درنيامد. در سال 1380 مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي مجدداً در اين زمينه تلاش کرد و پس از بحث هاي متعدد که در دستگاه هاي دولتي و مراکز علمي در زمينه لزوم اصلاح نظام بودجه ريزي انجام شد، مجلس در بودجه سال 81 طي دو تبصره، دولت را مکلف کرد ساختار بودجه را اصلاح کند بدون آنکه هدف روشني را در اين زمينه بيان کند. در اجراي اين دستور، سازمان مديريت و برنامه ريزي در اولين گام، طبقه بندي و برخي از تعاريف بودجه را تغيير داد، بدون اينکه بخواهد کل ساختار نظام بودجه ريزي را تغيير دهد، به طوري که طبقه بندي بودجه که تا آن زمان در قالب يک تراز درآمدها و هزينه ها يا تراز منابع و مصارف بود در قانون بودجه سال 81 دچار دگرگوني شد. به موازات آن مجلس شوراي اسلامي با تصويب قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت که شامل برخي از تبصره ها و احکام دائمي بود راه را براي اصلاح کل ساختار بودجه هموار کرد. در ماده 77 اين قانون، تعاريفي جديد به تعاريف قانون برنامه و بودجه که مصوب سال 1351 است، اضافه شد و مباني تدوين اعداد و ارقام بودجه تغيير کرد. در قانون سال 1351 بودجه عمومي به بودجه جاري و بودجه عمراني تفکيک شده بود اما در قانون بودجه سال 81 مفهوم جديدي وارد نظام بودجه ريزي کشور شد که همان «ارزش خالص» است. براساس اين مفهوم ارزش دارايي هاي دولت منهاي بدهي هاي آن مبنا قرار مي گيرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعريف مي شود؛ الف- پرداخت هايي که ارزش خالص را کاهش مي دهد و هزينه تلقي مي شود که در حال حاضر هزينه را مترادف با بودجه جاري درنظر مي گيرند اما به عقيده بنده تفاوت هاي فني زيادي در اينجا نهفته است که فعلاً چندان مورد توجه قرار نمي گيرند و ب- پرداخت هايي که ارزش خالص را افزايش مي دهند و به عنوان دارايي و سرمايه مطرح مي شوند.با توجه به اين تغييرات، بودجه به سه بخش يا تراز تفکيک شد. در تراز اول درآمد و در مقابل آن هزينه تعريف شد. منظور از درآمد در اينجا درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي مستمر دولت است. قبل از آن بسيار تلاش مي شد ثابت شود که مثلاً عوايد نفت و فروش ساختمان و دارايي نبايد جزء درآمدها محاسبه شود. امروز در سند بودجه به راحتي در اولين تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزينه بودجه عمومي دولت ديده و منفي بودن اين تراز در 4 يا 5 سال اخير به روشني ملاحظه مي شود. در تراز دوم، واگذاري دارايي هاي سرمايه يي و تملک دارايي هاي سرمايه يي مطرح شد که اين تراز هميشه مثبت بوده است؛ به دليل اينکه واگذاري دارايي هاي سرمايه يي، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و ساير سرمايه هايي که در اختيار دولت قرار دارد بيش از سرمايه گذاري هاي عمومي دولت بوده است. در تراز سوم نيز تملک دارايي هاي مالي و واگذاري دارايي هاي مالي آمده است که عمدتاً شامل اوراق مشارکت و استقراض داخلي يا خارجي است و مهمترين تاثير اين تراز، متعادل کردن کل منابع و مصارف بودجه عمومي است. اين سه تراز در کل، بودجه عمومي دولت را تشکيل مي دهد. همچون گذشته تعادل آن کاملاً برقرار است يعني طرفين پرداخت ها يا مصارف و منابع آن با همديگر برابر است اما براي نخستين بار مشخص شد که کسري و مازاد در چه جاهايي رخ مي دهد. در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن هميشه اين بحث وجود داشت که چه مقدار از اين منابع صرف هزينه هاي جاري مي شود؟ با طبقه بندي جديد در بودجه پاسخ اين سوال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است. بدين ترتيب ملاحظه مي شود که با اصلاح طبقه بندي منابع و مصارف بودجه شفافيت اوليه در مورد استفاده از منابع سرمايه يي و انتشار اوراق مشارکت جهت تامين کسري تراز اول (درآمدها و هزينه ها) صورت گرفته است، ليکن اين اقدام به تنهايي به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقي نمي شود، بلکه از لحاظ بعد فني تدوين بودجه گامي مثبت تلقي مي شود و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ريزي علاوه بر بعد فني، بعد سياستگذاري را نيز شامل مي شود که در اين مرحله اثري از سياستگذاري و تغييرات در تصميم گيري لحاظ نشده است. گام بعد در جهت اصلاح نظام بودجه ريزي، تصويب ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه بود. براساس مفاد ماده مذکور، سازمان مديريت موظف شد با کمک دستگاه ها، ساختار بودجه را اصلاح کند و روش موجود، يعني روشي که از سال 1351 مبناي عمل بود (به رغم اصلاح جزيي که در سال 80 در قالب ماده 77 قانون تنظيم صورت گرفته بود) را طي دو سال اول اجراي برنامه، تغيير داده و نظام بودجه ريزي را به صورت هدفمند و عملياتي و به روش قيمت تمام شده اصلاح کند، به اين معنا که از بين تمامي روش هاي بودجه ريزي موجود از قبيل «بودجه ريزي بر مبناي صفر»، «بودجه بندي نامحدود»، «بودجه لفافي» و «بودجه ريزي بر مبناي عملکرد»، مجلس شوراي اسلامي روش بودجه ريزي عملياتي و هدفمند و به قيمت تمام شده را تصويب و جهت اجرا به دولت ابلاغ کرد. براساس ماده 138 قانون برنامه چهارم، سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور موظف شد به منظور اصلاح نظام بودجه ريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات، اقدامات ذيل را حداکثر تا پايان سال 1385 انجام دهد. الف- شناسايي و احصاي فعاليت و خدماتي که دستگاه هاي اجرايي ارائه مي نمايند. ب- تعيين قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات، متناسب با کيفيت و محل جغرافيايي مشخص. ج- تنظيم لايحه بودجه سالانه براساس حجم فعاليت ها و خدمات و قيمت تمام شده آن. د- تخصيص اعتبارات براساس عملکرد و نتايج حاصل از فعاليت ها و متناسب با قيمت تمام شده آن. در اين قانون آمده است که لايحه بودجه بايد براساس حجم فعاليت و خدمات و قيمت تمام شده تهيه شود. تخصيص بودجه نيز بايد براساس عملکرد و نتايج صورت گيرد. در روشي که در طول سال ها انجام مي شد، فرآيندهاي اجرايي مورد نظارت قرار مي گرفت و بابت فرآيندهاي اجرايي پول پرداخت مي شد. در روش بودجه ريزي عملياتي، نتايج محور پرداخت قرار مي گيرد و فرآيندها در اختيار ارگان ها و دستگاه ها قرار مي گيرد تا با تغيير فرآيندها بتوانند قيمت تمام شده را با توجه به کيفيت خدمات و مقدار آن کاهش دهند و از اين طريق بودجه لازم را اخذ کنند. در ماده 138 پيش بيني شده است در صورت نياز، قوانين بايد متناسب با مفاد اين ماده تغيير کند و در صورت لزوم ساختار تشکيلاتي نيز تغيير کند. بنابراين دو سال فرصتي که در ماده 138 در اختيار سازمان مديريت و برنامه ريزي قرار گرفت صرفاً براي تغيير شکل سند بودجه نبود بلکه دامنه وسيع تغييرات لازم مدنظر بوده است، از جمله آنکه مقررات مالي بايد تغيير کند و به احتمال زياد روش حسابداري نيز بايد تغيير کند و از همه مهمتر تهيه لوايح مربوط است و هدف اصلي از اقدامات مذکور نيز علاوه بر شفافيت، افزايش کارايي و بهره وري و در نتيجه کاهش حجم دولت بود. تاريخچه استفاده از بودجه عملياتي به اواخر دهه 1950 يعني زماني که ارتش امريکا از اين نوع بودجه ريزي استفاده کرد، برمي گردد. البته پس از مدتي از کنار آن مي گذرند اما مجدداً در دهه 60 اين نوع بودجه ريزي در دنيا مطرح مي شود. نکته اساسي اين است که بودجه عملياتي در شاخه مسائل فني بودجه قرار مي گيرد يعني تکنيک هايي است که به کمک آنها بتوانيم سند بودجه را تهيه کنيم اما نظام بودجه ريزي فراتر از اين امور است. اگر قبول کنيم در فرآيند بودجه ريزي بايد مجموعه يي از انتخاب ها را انجام دهيم و انتخاب صرفاً يک اقدام تکنيکي نيست بلکه سياستگذاري رکن مهم آن است، در اين صورت نقش سياستگذاران برجسته تر مي شود. مقام معظم رهبري، هيات دولت و نمايندگان مجلس همگي سياست ها را تعيين مي کنند، آنگاه بايد در چارچوب اين سياست ها نظامي را طراحي کنيم که نتيجه گرا و عملياتي باشد و اين امر از طريق داشتن تصوير روشني از تصميماتي که گرفته مي شود و وضع موجود و توان نظام بودجه ريزي حاصل مي شود. قسمتي از اين اصلاحات در بودجه سال 85 و يک سال زودتر از برنامه مطابق مفاد ماده 138 صورت گرفته است به اين معني که واحد فعاليت و قيمت واحد مشخص شده و براساس آن به دستگاه هاي اجرايي پول پرداخت شده است. با وجود سرعت انجام اين کار در حوزه بودجه عملياتي، بايستي مقدم بر آن اهداف، استراتژي ها و سياست ها مورد توجه قرار گيرد و آنگاه با طراحي برنامه هاي عملياتي، آن اهداف و سياست ها را تحقق بخشيد. در رابطه با بودجه عملياتي، کشورهاي توسعه يافته و کشورهاي در حال توسعه داراي تجربياتي هستند. کره جنوبي، انگليس، کانادا، استراليا، شيلي، برزيل، مصر و کلمبيا از آن جمله اند اما ميزان موفقيت آنها در اجراي بودجه عملياتي و ارائه تصوير روشني براي تصميم گيران از جمله قوه مقننه و نهايتاً بحث نظارتي که در اين زمينه مطرح است متفاوت بوده است. مهمترين کاري که بايد در بودجه عملياتي انجام گيرد هزينه يابي فعاليت ها است. ظاهراً امر هزينه يابي و تعيين قيمت تمام شده امري آسان است اما از نظر تکنيکي کار بسيار پيچيده يي است که بتوانيم فعاليت دستگاه هاي اجرايي را به وظايف آنها مرتبط و آنگاه رابطه بين وظايف و برنامه ها را تعريف کنيم. برخي فعاليت ها همزمان در چند وظيفه موثر هستند از اين رو بايد سهم هر وظيفه در يک فعاليت مشخص شود تا پرداخت براساس آن سهم صورت گيرد. براي انجام اين امر بايد فعاليت ها و هزينه هاي هر فعاليت محور قرار مي گرفت اما در لايحه بودجه 1385 به جاي فعاليت، برنامه محور قرار گرفته است؛ به اين معني که در لايحه بودجه و قانون بودجه سال 85، برنامه را مترادف با فعاليت در نظر گرفته اند، در صورتي که اين جايگزيني نيازمند مطالعات کارشناسي است ولي قبل از اينکه دستگاه هاي اجرايي و کارشناسان فرصت کافي براي بررسي اين موضوع داشته باشند لايحه بودجه تصويب شد و اين اشکال بر بودجه سال 85 وارد است. گرچه نفس شروع کار بسيار مثبت بود زيرا براي اولين بار در مملکت، دستگاه هاي اجرايي مکلف شدند هزينه واحد فعاليت هاي خود را بررسي کند، مطمئناً اين حرکت پاسخگوي تمامي آنچه مدنظر قانونگذار و دستگاه اجرايي بود، نيست. با وجود اين شهامت سازمان مديريت و برنامه ريزي و همکاري مجلس شوراي اسلامي در تصويب آن قابل تقدير است. زمان لازم براي طراحي و اجراي اين نوع نظام بودجه يي 6 يا 7 سال پيش بيني شده است، بنابراين کاري که در طول يک سال انجام شد و تا حدودي نيز دستوري بود بايد مورد نقد قرار داده شده و اشکالات آن در زمينه روش هزينه يابي و ساير مسائل رفع شود. در قانون برنامه چهارم توسعه و در ماده 144 تکليف شده است که کليه دستگاه هاي اجرايي جهت استقرار نظام کنترل نتيجه هزينه هاي واحد قيمت تمام شده خدمات خود را استخراج کنند. بدين صورت که دستگاه هاي اجرايي بايد واحدهاي فعاليت خود را هزينه يابي کنند و هزينه هر واحد را در اختيار مسوول مربوطه قرار دهند تا برحسب تعداد واحدهاي مورد نظر، بودجه لازم به دستگاه مربوطه تخصيص يابد. البته مشکل کار آن است که بتوانيم اين هزينه يابي را به دقت انجام دهيم ضمن آنکه اختيارات يک مدير در رابطه با پرسنل خود محدود است. در اين هزينه يابي مي توان از تجارت 55 ساله دنيا در اين زمينه استفاده کرد. در ايران نيز مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي نشرياتي را در اين زمينه منتشر کرده است. انجام اين هزينه يابي نيازمند تدوين استانداردهايي است که با توجه به کيفيت کار و محل انجام آن، قيمت هاي تمام شده را محاسبه کند.اولين مزيت اين استانداردسازي آن است که مساله چانه زني در بودجه ريزي از بين مي رود زيرا براساس قيمت واحد و تعداد واحدهاي فعاليت مي توان بودجه لازم را معين کرد تا هر دستگاه با توجه به بودجه تخصيص يافته به همان ميزان نتايج فعاليت خود را ارائه دهد. بنابراين واحدهاي نظارتي در قواي سه گانه با يک معيار معين مي توانند بر عملکرد دستگاه ها نظارت داشته باشند. مهمترين کاري که بايد در اين زمينه انجام شود طراحي برنامه هاي راهبردي است. برنامه هاي راهبردي معمولاً فراتر از بودجه يک ساله است و تجربه نشان مي دهد که حداقل زمان لازم براي اين منظور سه سال است تا دستگاه هاي اجرايي بتوانند هزينه هاي خود را براساس آن طراحي کنند و همزمان امکان ارزيابي دستگاه نيز وجود داشته باشد. اين ارزيابي هم از درون دستگاه اجرايي و هم از بيرون آن صورت مي گيرد تا بدان وسيله دستگاه اجرايي بتواند بودجه عملياتي خود را براي سه سال بعد ارائه دهد. براي اين منظور روش ها و الگوهاي مختلفي به کار مي رود اما الگويي که در حال حاضر مبناي عمل است «الگوي ميان مدت مخارج است». به نظر مي رسد بدون آنکه تصريحي در مورد به کارگيري اين الگو شده باشد عملاً در ايران اجرا مي شود. در اين الگو، بر تقدم سياست ها بر روش ها، تفکيک هزينه هاي مستقيم و غيرمستقيم و مقايسه داده ها و ستانده ها تاکيد مي شود. همه اين نکات در بودجه ريزي رعايت مي شود اما هيچ گاه از آن نتيجه يي نگرفته ايم. مطمئناً در اجراي اين الگو حلقه هاي مفقوده يي وجود دارد و انتظار کارشناسان اين است که اين حلقه هاي مفقوده را کشف کنند و در اختيار دست اندرکاران قرار دهند. صرف اينکه چنين الگويي در دنيا وجود دارد به هيچ وجه جوابگوي نياز ما نيست. به عنوان مثال يکي از نکات تاکيد شده در اين الگو اين است که اگر سياستي از جانب مسوولان طراز اول اعلام مي شود منابع لازم براي تحقق آن نيز مورد توجه قرار گيرد. وقتي در سند چشم انداز اعلام مي شود که ايران بايد طي 20 سال آينده مقام اول را در منطقه داشته باشد آيا منابع آن نيز ديده شده است؟ خوشبختانه چند ماهي است که درصدد تبيين الزامات سند چشم انداز برآمده ايم. اين در حالي است که الزامات سند چشم انداز بايد مبناي عمل نظام بودجه ريزي باشد. يکي ديگر از پيامدهاي مطلوب نظام بودجه ريزي عملياتي، ارتقاي نظام اطلاعاتي است، به اين صورت که دستگاه هاي اجرايي مي توانند هزينه انجام فعاليت هاي خود را با هزينه هاي مشابه در بخش خصوصي مقايسه کنند. لايحه بودجه امسال آن طور که مورد نظر کارشناسان بود تهيه نشد اما مي توان تفاوت قيمت تمام شده فعاليت هاي مشابه را در لايحه بودجه ملاحظه کرد. به عنوان مثال تفاوت هزينه هاي تربيت يک دانشجو در دانشگاه هاي مختلف امري نيست که در اختيار رئيس دانشگاه يا مسوولان مالي باشد. اين تفاوت ها براي ما داراي محتواي اطلاعاتي است به نحوي که اگر در جايي انجام فعاليتي خيلي گران تمام مي شود بايد علت آن شناخته و تصميم لازم در مورد آن اتخاذ شود. يکي ديگر از دستاوردهاي نظام بودجه ريزي عملياتي اين است که اگر دولت خدماتي به مردم عرضه مي کند و در مقابل آن پول مي گيرد قيمت تمام شده آن خدمت مشخص مي شود و اين پايه يي است براي مقايسه هزينه انجام خدمات مشابه در بخش هاي دولتي و خصوصي. در بحث خصوصي سازي به جز واگذاري شرکت ها و سرمايه هاي دولتي، خصوصي سازي خدمات اجتماعي دولت نيز مورد نظر است. روشن است که ارائه خدمات حاکميتي بايد در انحصار دولت بماند. در امور حاکميتي هدف از هزينه يابي آن است که آيا فرآيندها و روش هاي جاري درست است يا بايد اصلاح شوند؟ اما در مورد خدمات اجتماعي، هدف از هزينه يابي بايد واگذاري آن به دستگاه هاي کارآمدتر باشد. به عنوان مثال در خصوص مسائل توانبخشي اين تجربه وجود دارد که در نگهداري سالمندان، سازمان بهزيستي و بنياد شهيد و کميته امداد امام و اخيراً بخش خصوصي فعال هستند. به دليل آنکه هزينه اين خدمات در بخش دولتي به طور دقيق حساب نشده بود، بخش خصوصي با حدود نصف هزينه برآورد شده دولتي، اين خدمات را ارائه مي دهد. دليل محاسبه غيردقيق در بخش دولتي نيز اين بود که کل هزينه تخصيصي دستگاه ها را بر تعداد نفرات تحت پوشش تقسيم کرديم. حال اگر به عنوان مثال سه مکان براي نگهداري اينگونه افراد در نظر گرفته شده بود و هيچ کدام هم در آنجا نبود هزينه سرانه بيش از واقع برآورد مي شد. جالب است بعد از آنکه بخش خصوصي با تجهيز امکانات، وارد اين حوزه شد مشکل بعدي اين بود که افراد متقاضي به اندازه کافي وجود نداشت زيرا آمار دقيقي از افراد نيازمند وجود ندارد. موضوع ديگري که بايد مورد توجه قرار گيرد اين است که نظام بودجه ريزي در مقامي نيست که بتواند سياست گذاران را به انتخاب سياستي خاص وادار سازد اما اگر نظام بودجه ريزي عملياتي باشد، مي توان با ارائه اطلاعات دقيق تر به مسوولان، آنان را در اتخاذ تصميم بهتر ياري کرد. به عنوان مثال در حال حاضر يکي از بحث هاي جدي اين است که برداشت از حساب ذخيره ارزي چه آثاري به دنبال دارد؟ اگر شاخص هاي کلان را در نظام بودجه ريزي وارد کنيد، مي توانيم با ارائه يک سلسله اطلاعات دقيق آثار اين اقدام را پيش بيني کنيم زيرا وقتي از نظام بودجه ريزي صحبت مي کنيم متغيرهاي کلان کشور نيز در آن لحاظ مي شود. طراحي چنين نظام بودجه ريزي دقيقي مستلزم استفاده از علوم و فنون مختلف است تا بتوان با استفاده از مدل هاي مختلف، نظام بودجه ريزي مطلوب را طراحي کرد. مطمئناً دستگاه هاي مختلف در اين زمينه کار خواهند کرد و مي توانند در تصميم گيري سياستمداران در زمينه توزيع منابع اثرگذار باشند. نظام بودجه ريزي به عنوان يک خرده نظام مطرح است اما چون مستقيم يا غيرمستقيم با ساير خرد ه نظام ها و حتي نظام هاي کلي ارتباط دارد، مي تواند تاثيرگذار باشد. اگر اين نظام به خوبي طراحي شود مي تواند اطلاعات را به سرعت در اختيار نظام تصميم گيري قرار دهد؛ کاري که در برخي از کشورها تا حدود زيادي صورت گرفته است. يکي از اقدامات لازم براي طراحي و پياده سازي نظام بودجه ريزي عملياتي، ارائه تعاريف جديد است. در نظام بودجه ريزي عملياتي تعاريف بايد قانوني و غيرسليقه يي باشد. به عنوان مثال در قوانين موجود، درآمد عمومي به درستي تعريف نشده است اما به کرات مورد استفاده قرار مي گيرد. فقط گفته شده که درآمد عمومي عبارت است از ماليات ها و ساير درآمدهاي دولت و هر درآمدي که در لايحه بودجه تحت عنوان درآمد عمومي درج شده است. مشکل تر از آن تعريف درآمدهاي اختصاصي است. مطابق تعريفي که در قانون محاسبات آمده است درآمد اختصاصي آن درآمدي است که قانون به آن اختصاصي مي گويد. در قانون محاسبات که در سال 66 تصويب شد، به دليل اينکه واژه درآمد اختصاصي ناآشنا بود مقرر شد که طي سه سال حذف شود. اکنون سال ها از آن موعد گذشته است اما عنوان درآمدهاي اختصاصي با توجه به قوانين بعدي حذف نشده است و هر سال آن را تمديد کرده ايم. بارها درآمد عمومي را با يک تبصره به درآمد اختصاصي تبديل کرده ايم و وقتي که عده يي متوجه اين موضوع شدند مجدداً آن را به درآمد عمومي تبديل کردند. اين جابه جايي ها به هيچ عنوان براي يک برنامه عملکردي پذيرفتني نيست. در زمينه لزوم ارائه تعاريف قانوني، ضروري است دستگاه اجرايي نيز مجدداً تعريف شود، زيرا تعريف مورد عمل فعلي با توجه به تحولات وسيع در تشکيلات اداري و انجام وظايف عمومي باعث شد که حسب ضرورت در قالب سند بودجه اعتباراتي به ارگان هاي اجرايي اختصاص يابد که در مواردي، قانون تشکيل يا وظايف قانوني ارگان مذکور وجود نداشت و مستند قانوني بودن صرفاً وجود رديف بودجه يي اعلام شد. در قانون بودجه عناويني مانند مرکز، سازمان، شورا و غيره علاوه بر عناوين مشخص مانند وزارتخانه، شرکت و غيره مشاهده مي شود که به دليل عدم وجود تعريف جامع از «دستگاه اجرايي» موجب به وجود آمدن تغييرات سالانه در تعداد رديف هاي بودجه يي مي شود. در اين زمينه به وجود آمدن رديف هاي کمک بگير در قوانين بودجه به عنوان دستگاه هاي اجرايي قابل ذکر است و عدم درج بودجه شهرداري ها، سازمان تامين اجتماعي و نهادهاي انقلاب اسلامي در لايحه بودجه نيز پيامد شفاف نبودن تعريف دستگاه اجرايي است. نکته ديگري که بايد به آن توجه کرد اين است که بودجه کل کشور از اهميت ويژه يي برخوردار است. به طوري که طبق اصل 126 قانون اساسي ارائه آن به مجلس شوراي اسلامي از وظايف رئيس جمهور است. وقتي بخواهيم بودجه کل کشور را تعريف کنيم فقط در يک جا و آن هم در قانون محاسبات آمده است که بودجه کل کشور شامل بودجه عمومي، بودجه شرکت ها و بودجه موسسات است. متاسفانه اين طبقه بندي مبناي بسياري از سوءتفاهماتي است که در تحليل ها ذکر مي شود زيرا بودجه شرکت هاي دولتي را با بودجه عمومي جمع مي کنيم و از طرف ديگر بودجه ساير موسسات را هم در کنار آن قرار مي دهيم و آنگاه آن را بودجه کل کشور مي ناميم و تغييرات ساليانه آن را محاسبه مي کنيم. يک کاسه کردن بودجه هاي مختلف به هيچ روي صحيح نيست. جنس و نوع بودجه شرکت هاي دولتي به هيچ وجه شبيه بودجه عمومي کشور نيست. همواره اين بحث مطرح است که بودجه شرکت هاي دولتي زياد شده است. اگر شرکت ملي فولاد مثلاً با بودجه 40 هزار ميليارد ريالي، پنج ميليون تن فولاد توليد مي کند آيا بهتر نيست که 20 ميليون تن فولاد توليد کند ولي بودجه آن سه برابر شود؟ چه ايرادي در آن وجود دارد؟ به اين دليل به رغم خصوصي سازي، ميزان سرمايه گذاري شرکت پتروشيمي افزايش مي يابد و به تبع آن توليداتش نيز افزايش مي يابد و به اين طريق بودجه آن نيز بيشتر مي شود. مجلس براي اولين بار در تبصره هاي بودجه سال 72 يا 73 تغيير بودجه تعدادي از شرکت ها را که نگران آنها بود جزء اختيارات خود قرار داد و بعد مجبور به اصلاح تبصره هاي خود شد. دليل اين امر روشن است، چون بودجه شرکت هاي دولتي به عوامل زيادي بستگي دارد زيرا هرگونه تغيير قيمت يا به وجود آمدن تقاضاي جديد در جامعه و تحولات اقتصادي بين المللي، تصميم گيري جديدي را در هيات مديره يا مجامع شرکت هاي دولتي به دنبال دارد و مديريت شرکت دولتي مي بايستي مطابق با اينگونه تحولات نسبت به اصلاح بودجه بنگاه اقدام کند. در همين جهت است که در تبصره 2 قوانين بودجه سال هاي قبل و در ماده 2 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت به مجامع عمومي شرکت هاي دولتي اجازه داده شده است که نسبت به اصلاح بودجه مصوب مجلس شوراي اسلامي با رعايت عدم کاهش ماليات و سود سهام دولت، عدم کاهش بازپرداخت وام هاي داخلي و خارجي و عدم افزايش استفاده از منابع بودجه عمومي و عدم افزايش تسهيلات دريافتي از سيستم بانکي اقدام کنند. نکته ديگر اين است که عملياتي کردن بودجه در شرکت هاي دولتي بسيار ساده تر از وزارتخانه ها و دستگاه هاي حاکميتي است زيرا در بودجه تفصيلي شرکت ها، نشانه هاي بسيار خوبي از عملياتي بودن ديده مي شود و برخي از اين شرکت ها در ايران از نظام بودجه ريزي بسيار پيشرفته يي برخوردارند. از مسائلي که تاکنون وجود داشته است و در بودجه عملياتي از بين خواهد رفت نوع طبقه بندي هايي است که در منابع و درآمدها داريم. به عنوان مثال نبايد درآمدهاي ناشي از نفت را تکه تکه کرد زيرا تمام اين درآمد از يک منبع ناشي مي شود و آن هم واگذاري دارايي هاي سرمايه يي است. اگر اين درآمد به حساب ذخيره برود و آنگاه از آن برداشت کنيم تملک دارايي هاي مالي است. اگر درآمد آن به طور مستقيم به خزانه برود، واگذاري دارايي سرمايه يي است و اگر از آن ماليات بگيريم به عنوان درآمد مالياتي تلقي مي شود. اين تعاريف بايد مجدداً مورد بحث قرار گيرد. اين نکته نقد شخصي من و همکاراني است که روي بودجه کار مي کنند اما نياز است که يک بار ديگر همگي اين تعاريف بازنگري شود. در بخش مصارف نيز بازنگري ضروري است. اگر موفق شويم تمامي اين اقدامات را انجام دهيم يک مرحله کار را که مرحله تهيه بودجه است، انجام داده ايم. مرحله بعد تصويب بودجه در مجلس است. يکي از مشکلاتي که طي 100 سال قانونگذاري با آن مواجه بوده ايم سطح تصويب مجلس است به اين معني که اختيارات قانوني نمايندگان تا کجاست؟ اگر شاخص هايي که نمايندگان مجلس لازم دارند، تعريف شود، مي توان به جاي يک کتاب ضخيم با 6 پيوست که يک پيوست آن بيش از چند ساعت عمر نداردہ آن شاخص ها را در اختيار نمايندگان قرار داد. بنابراين مجلس بايد بداند چه چيزي را تصويب مي کند و پس از تصويب نيز اختيار تغيير مصوبات خود را داشته باشد. مرحله سوم، اجراي بودجه است که به دستگاه اجرايي برمي گردد. در اين مرحله بايد نظام فني و اجرايي معين کند که آيا اجرا بايد به صورت اماني باشد يا به صورت پيمانکاري؟ بايد از بين فرآيندها و روش هاي موجود گزينش کرد و اين گزينش با توجه به استانداردهاي معين صورت مي گيرد. نمي توان گفت که قيمت تمام شده فلان مقدار است و آنگاه آن طرح را به صورت پيمانکاري انجام داد؛ يا آنکه تمامي هزينه هاي طرح در جاي ديگري باشد؛ اما آن را به صورت اماني انجام داد و مثلاً هزينه آب و برق را از جاي ديگري براي آن تامين کرد. چنين اشکالاتي نبايد وجود داشته باشد. بنابراين نظام فني و اجرايي نيز بايد بازنگري شود و دامنه شمول آن به کليه دستگاه هاي اجرايي انتقال يابد تا مطابق با نظام بودجه ريزي عملياتي متحول شود و ضمناً نظارت پذير نيز بشود. مهمترين کاري که بايد در قوه مجريه صورت بگيرد اصلاح نظام مالي است. نظام مالي بايد از حالت جاري به نظام تعهدي تبديل شود. نظام بودجه ريزي عملياتي نيازمند نظام مالي حسابداري تعهدي است. يکي از مشکلاتي که تصميم گيران با آن مواجه هستند اين است که غالباً نمي دانند تصميم گيران قبلي چه تصميماتي اتخاذ کرده اند که تصميم گيران جديد در قبال آنها اختياري ندارند. يکي ديگر از موضوعاتي که بايد مورد بحث قرار گيرد بحث تمرکز و عدم تمرکز است. قانون اساسي محدوديت هاي خاص خود را دارد و مثلاً وزير بايد در مقابل مجلس پاسخگو باشد اما اولاً تفويض اختيار به مقامات محلي تا حدود زيادي امکان پذير است و ثانياً انجام بسياري از امور را تسهيل خواهد کرد. آخرين مرحله، بحث نظارت است. در ماده 158 برنامه چهارم توسعه براي اولين بار از سازمان مديريت و برنامه ريزي خواسته شده نظارت استراتژيک يا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. يکي از کارهايي که سازمان مديريت و برنامه ريزي بايد در سال اول انجام دهد اعلام گزارش نظارتي خود است. اگر برنامه عملياتي موجود بود آنگاه طراحي اين نظام بسيار ساده مي بود زيرا شاخص ها و عمليات معلوم بود. دولت جهت نظارت استراتژيک تعدادي شاخص را تصويب کرده است اما به هيچ وجه کافي نيست زيرا صرفاً جنبه اطلاع رساني داشته و اعلام مي کند که جايگاه ما در دنيا چگونه است. در حال حاضر نظام نظارتي که در سازمان مديريت طراحي شده است عمدتاً در سطح پايين تري از اين موضوع قرار دارد. البته در مورد برنامه ها گزارش ارائه مي شود اما اطلاعات مربوط به شاخص هاي اصلي را از مراجع ديگر کسب مي کنيم. به بيان دقيق تر نظارت پويا وجود ندارد. نظام نظارت مي بايستي به نحوي طراحي شود که نتايج آن جهت اصلاح فعاليت هاي آينده مورد استفاده قرار گيرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارات مصوب هشدارهاي لازم را به مسوولان منتقل کند. لازمه اين امر نظارت در سطوح مختلف از نظارت کارگاهي (مهندسين مشاور و مهندسين ناظر)، نظارت بر فعاليت ها (عمليات تعريف شده جهت رسيدن به نتايج)، نظارت برنامه (احکام و شاخص هاي مصوب)، نظارت بر مديريت، نظارت بر طرح هاي عمراني و نهايتاً نظارت استراتژيک است که ضروري است براي هر مرحله از نظارت هاي فوق دستورالعمل هاي مربوط تدوين شود. نظام جديد بودجه ريزي نيازمند طراحي نظام جديد نظارت است تا بتوانيم اطلاعات را در اختيار مسوولان سياسي قرار دهيم. مجدداً تاکيد مي کنم که نظام بودجه ريزي به هيچ وجه نمي تواند براي سياستگذاران تعيين تکليف کند اما مي تواند ابزار بسيار مفيدي براي تصميم گيري باشد. تلاش من اين بود که تصويري از مجموعه نظام بودجه ريزي و وضعيتي که وجود دارد ارائه دهم. پيشنهاد من براي اصلاح نظام بودجه ريزي اين است که قبل از اينکه کارشناسان وارد بحث و جدل شوند يک وفاق ملي در سطح تصميم گيران کشور داشته باشيم. نظام تدبير بايد به اين نتيجه برسد که نظام بودجه ريزي نيازمند اصلاح است. مي توان طي 5 يا 6 سال اجراي آزمايشي، خطاهاي احتمالي را کشف و اصلاح کرد. از اين رو لازم است که نظام بودجه ريزي بتواند به ساير نظام ها و بالاخص نظام تدبير، اطلاعات لازم را ارائه دهد و در ضمن از آنها رهنمود بگيرد. تشکيلات دولت، قانون برنامه و بودجه، قانون محاسبات، نظام فني و اجرايي و نظام نظارتي همگي نيازمند بازنگري است تا بتوانيم به اهدافي که در سند چشم انداز ترسيم شده، دست يابيم يا حداقل ميزان انحراف از اهداف را اندازه گيري کنيم. پي نوشت؛ ہ از آنجا که مجامع شرکت ها اختيار دارند بودجه شرکت ها را هر وقت بخواهند اصلاح کنند، مي توانند در اول فروردين تشکيل جلسه داده و مثلاً بودجه شرکتي را از 700 ميليارد ريال به 7 هزار ميليارد ريال تغيير دهند. در اين صورت بلافاصله بودجه کل کشور تغيير کرده است. منبع: اعتماد
این صفحه را در گوگل محبوب کنید
[ارسال شده از: عصر ایران]
[مشاهده در: www.asriran.com]
[تعداد بازديد از اين مطلب: 404]
-
گوناگون
پربازدیدترینها