گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس درباره ايرادات شوراي نگهبان به طرح رسيدگي به دارايي مسوولان

واضح آرشیو وب فارسی:ايسنا: گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس درباره ايرادات شوراي نگهبان به طرح رسيدگي به دارايي مسوولان

خبرگزاري دانشجويان ايران - تهران
سرويس: مجلس

مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي ايرادات شوراي نگهبان به طرح رسيدگي به اموال و دارايي‌هاي مسوولان نظام و گسترش اصل 142 قانون اساسي به مقامات و مديران كشور را بررسي كرد.

به گزارش گروه دريافت خبر خبرگزاري دانشجويان ايران (ايسنا)، به نقل از دفتر اطلاع رساني مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، در اين گزارش آمده است: اين طرح، اولين تلاش مجلس شوراي اسلامي براي وضع قانوني مبني بر گسترش شمول موارد مقرر شده در اصل 142 به شمار نمي‌رود و در سال 1370 نيز طرح نحوه اعمال نظارت بر كاهش هزينه‌هاي غيرضرور و جلوگيري از تجمل‌گرايي به‌ تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد كه در ماده (5) طرح مذكور، مقرر شده بود «... مقامات مذكور در اصل 142 قانون اساسي و نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، اعضاي شوراي نگهبان، رييس قوه قضائيه، دادستان كل كشور، رييس ديوان عالي كشور، رييس ديوان عدالت اداري، رييس ديوان محاسبات، رؤساي سازمان‌هاي بزرگ وابسته به‌ قوه مجريه و قضائيه، مسئولين نهادهاي انقلابي، فرماندهان نيروي سه‌گانه ارتش و سپاه، فرمانده نيروي انتظامي، مديران عامل شركت‌هاي بزرگ دولتي يا وابسته به‌ نهادهاي انقلابي، استانداران،‌ رؤساي دادگستري، قضات ديوان عالي كشور، معاونين وزرا، شهرداران مراكز استان‌ها و شهرهاي بزرگ و آن دسته از كاركناني كه داراي مشاغل حساس مالي و اداري هستند (طبق آيين‌نامه اجرايي) موظفند ليست دارايي خود قبل از پذيرش مسووليت و بعد از آن را تهيه و به‌ رييس قوه قضائيه ارائه كنند تا از طريق ديوان عالي كشور مورد رسيدگي قرار گيرد تا چنانچه برخلاف حق و به‌طور غيرمعمول افزايش يافته باشد، علاوه بر استرداد آن به‌ صاحبان حق يا بيت‌المال مطابق قوانين جاري كشور نسبت به‌ موارد تخلف رسيدگي كرده و نتيجه را جهت آگاهي عموم مردم به‌ طريق مقتضي اعلام كنند و شوراي نگهبان طي نيز نامه شماره 2093 مورخ 15/ 8/ 1370 درخصوص طرح مذكور اظهارنظر كرده بود كه «ماده 5 و تبصره‌هاي آن از لحاظ تسري دادن رسيدگي به‌ دارايي از مقامات مذكور در اصل 142 به‌ مقامات مذكور در ماده خلاف حصر مستفاد از اصل 142 قانون اساسي است ...».

اين گزارش در ادامه ديدگاه‌هاي متفاوت مطرح درخصوص حصري يا تمثيلي بودن مفاد اصل 142 را بررسي كرده و مي‌افزايد: در اصل 142 قانون اساسي مقرر شده است: «دارايي رهبر، رييس‌جمهور، معاونان رييس‌جمهور، وزيران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت توسط رييس قوه قضائيه رسيدگي شود كه برخلاف حق افزايش نيافته باشد» كه دو ديدگاه مختلف در زمينه دايره شمول اصل فوق وجود دارد. تفاوت دو رويكرد و مجادله‌هاي طرفداران اين دو تفسير مختلف از اصل 142 قانون اساسي، از جلسات مشروح مذاكرات تدوين قانون اساسي آغاز و تا به امروز ادامه داشته است. ديدگاه اول ـ كه شوراي نگهبان نيز طرفدار آن است ـ قائل به تفسيري لفظي از اصل مذكور است.

براساس اين ديدگاه، اصل 142 قانون اساسي صرفاً مربوط به‌ مقامات و مديران عالي‌رتبه قوه مجريه است و تدوين كنندگان قانون اساسي به‌طور حصري اين مقامات را بيان كرده‌اند و به ‌اصطلاح «در مقام بيان» بوده‌اند و اگر قصد توسعه شمول آن به ساير مقامات را مي‌داشتند، آنان را نيز ذكر مي‌كردند. زماني مي‌توان گفت مقرره‌اي حصري نيست كه قانون‌گذار مثلاً از عبارت «ازجمله» يا «از قبيل» استفاده مي‌كرد و چون از اين عبارات استفاده نكرده است، دلالت بر حصري بودن دارد.

از سوي ديگر، اصل 142 در ارتباط با اصل 37 قانون اساسي قابل تفسير است. اصل 37 قانون اساسي بيانگر اصل برائت است و اين اصل در امور حقوقي نيز ساري و جاري است يعني اصل بر اين است كه هر كس اموالي كه دارد به‌ حق است و از راه مشروع آن را كسب كرده است مگر اينكه خلاف آن ثابت شود. بنابراين اصل 142 قانون اساسي استثنايي بر اصل برائت است و در تفسير اصول قانون اساسي نبايد موارد و دامنه محدوده و قلمرو شمول مصاديق را به‌ ساير موارد در صورتي كه دليلي نداشته باشيم، تسري داد.

در مقابل، رويكرد دوم، قائل به تفسيري «نتيجه‌گرا» است. طرفداران اين رويكرد معتقدند مقامات برشمرده شده در اصل 142، تمثيلي است. دلايل اين رويكرد كه به ‌نظر قابل دفاع بوده و با نظر قانون‌گذار در اين طرح سازگار است، بدين شرح است:

ـ تفسيري غير از اين، هدف قانون‌گذار از تدوين اصل مزبور قابل تحقق نيست. قصد قانون‌گذار اساسي از بررسي ديگر مواد قانون اساسي قابل فهم است. قانون اساسي در اصول ديگر نيز به‌ موضوع مقابله با فساد و نظارت بر عملكرد دستگاه‌هاي دولتي و حفظ حقوق مردم در برابر سوء‌استفاده‌هاي مالي پرداخته است كه مي‌توان به‌ اصول 3، 49، 54 و 55 قانون اساسي اشاره كرد. با دقت نظر در اصول مذكور معلوم مي‌شود قانون اساسي سازوكارهاي لازم را براي حفظ حقوق مردم و مقابله با فساد و جلوگيري از سوء‌استفاده از قدرت و مناصب عمومي پيش‌بيني و در اصل 142 نيز راهكار ويژه‌اي را با توجه به‌ جايگاه و اهميت مسوولان قوه مجريه براي جلوگيري از سوءاستفاده مالي آنان مقرر كرده است.

بنابراين اگر چه قانون‌گذار اساسي در اصل 142، درخصوص ساير مقامات و افراد ساكت است؛ اما اين سكوت دليل بر منع قانون‌گذاري نيست زيرا قانون‌گذار اساسي به‌ دليل اهميت و جايگاه شغلي مقامات عالي‌رتبه قوه مجريه و ارتباط نزديك و قابل ‌توجه آنها با مسائل مالي، مقرراتي درخصوص رسيدگي به‌ دارايي‌هاي اين مقامات وضع كرده است و درخصوص بقيه افراد نيز دليلي بر ذكر آن نمي‌ديده است.

همچنين مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي در سال 1358 حاكي از اراده قانون‌گذار اساسي بر حصر نبوده است. آنچه كه مطرح بوده اين است كه مسوولان نظام به‌ دليل داشتن قدرت در معرض لغزش و خطر و سوء‌استفاده هستند، لذا بايد كنترل شوند و اين كنترل محدود به‌ مصاديق اصل 142 نيست و هر مسوولي كه در ارتباط با قدرت است مشمول اين رسيدگي است، بنابراين قانون‌گذار اساسي علاوه بر سازوكارهايي كه در قوانين عادي براي برخورد با مديران متخلف پيش‌بيني كرده است، در اصل 142 راهكار ديگري پيش‌بيني كرده است.

ضمن اينكه حصر، مفهومي زائد بر مدلول مطابقي كلام است. حصر نياز به‌ دليل دارد و اگر قانون‌گذار قصد حصر داشت بايد از ادات حصر استفاده مي‌كرد و چون در اصل 142 هيچ‌گونه ادات حصري ذكر نشده است و قرينه‌اي نيز وجود ندارد، لذا اصل 142 افاده حصر نمي‌كند. آنچه كه مي‌تواند منافي حصر باشد، تضييق و تقييد است بنابراين اگر در قانون، موارد حصر شده را محدود كنيم اين امر با اصل 142 منافات دارد؛ اما اگر موارد و مصاديق را توسعه دهيم، با اصل 142 منافاتي نداشته و اين توسيع نيز از اشد به‌ اخف است.

مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، همچنين در ادامه با اشاره به اختيار مجلس شوراي اسلامي در قانون‌گذاري پيرامون مفاد اصل 142 افزود: درخصوص اختيار مجلس شوراي اسلامي در قانون‌گذاري براي‌ اجرايي كردن اصل 142 نكاتي قابل ذكر است: به اين صورت كه به‌ موجب اصل 138 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند اختيار وضع آيين‌نامه اجرايي قانون را به‌ هيات وزيران واگذار كند. اصولاً قانون‌گذار اصول، ضوابط و قواعد كلي را در قانون پيش‌بيني مي‌كند و جزئيات را به‌ آيين‌نامه اجرايي قانون موكول مي‌كنند. همچنين ممكن است قانون‌گذار، متعرض موضوع وضع آيين‌نامه اجرايي نشود، ولي در هنگام اجراي قانون، وضع آيين‌نامه اجرايي قانون ضرورت داشته باشد؛ لذا دولت مبادرت به‌ وضع آيين‌نامه اجرايي قانون با رعايت قوانين و مقررات مربوط مي‌كند. همچنين ممكن است قانون‌گذار درخصوص موضوعي اقدام به‌ قانون‌گذاري نكرده باشد، در اين حالت نيز ممكن است هيات وزيران به‌ استناد اصل 138 قانون اساسي با رعايت قوانين و مقررات مربوط اقدام به‌ وضع آيين‌نامه (آيين‌نامه مستقل) كند.

همين شرايط و ضوابط درخصوص نسبت و رابطه بين قانون اساسي و قانون عادي نيز حاكم است. قانون‌گذار اساسي در برخي اصول مثل 51، 54 و 64 به‌ دليل اهميت موضوعات مربوط و تلقي آنها به‌ عنوان مسايل اساسي و بنيادين جهات كلي را مشخص كرده و تفصيل مطالب و سازمان‌دهي اصل مورد نظر را در چارچوب تعيين شده برعهده قانون‌گذار عادي قرار داده است و درخصوص ساير اصول متعرض اين موضوع نشده است. با اين حال قانون‌گذار عادي، قوانيني در مورد اجراي اصول مذكور وضع كرده است كه به‌ آن به‌ شرح زير اشاره مي‌شود:

1. قانون نحوه اجراي اصل 85 و 138 قانون اساسي در رابطه با مسووليت‌هاي رييس مجلس شوراي اسلامي‌، مصوب 1368،

2. قانون همه‌پرسي در جمهوري اسلامي ايران، مصوب 1368،

3. قانون نحوه اجراي اصل 90 قانون اساسي، مصوب 1365،

4. قانون نحوه اجراي اصل 49 قانون اساسي، مصوب 1363.

بنابراين مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند به‌ منظور اجرايي كردن و تنظيم سازوكارهاي قانوني اصل 142 اقدام به‌ قانون‌گذاري كند، همان‌گونه كه هيات وزيران درخصوص تدوين و تنظيم آيين‌نامه اجرايي قانون چنين اقدامي را انجام مي‌دهد. تنها تفاوتي كه بين اين دو دسته از قوانين وجود دارد اين است كه صلاحيت مجلس در مورد قوانين ارگانيك (سازمان‌دهنده) تكليفي است زيرا پيش‌بيني قانون اساسي در اين‌گونه موارد نشان‌دهنده تأكيد و عنايت قانون‌گذار اساسي بر اجراي اصول مورد نظر است و درخصوص قوانين دسته دوم، صلاحيت مجلس، اختياري است. البته مجلس شوراي اسلامي به‌ استناد اصل 71 قانون اساسي در عموم مسايل در حدود مقرر در قانون اساسي مي‌تواند قانون وضع كند، لذا اقدام مجلس به‌ تصويب قانون درخصوص مشمولان اصل 142 فاقد ايراد و منطبق بر موازين است.

مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، سپس در مورد خلاف شرع دانستن الزام رهبري به تعيين مرجعي خاص براي دريافت گزارش اموال مذكور در ماده (3) طرح نيز توضيحاتي ارائه داد و اضافه كرد: در ماده (3) طرح، راهكاري پيش‌بيني شده است كه رييس قوه قضائيه و ساير مقامات منصوب از طرف مقام رهبري نيز گزارش دارايي خود، همسر و فرزندانشان را اعلام كنند؛ بدين‌ترتيب كه مقرر شده، مرجع دريافت گزارش توسط مقام رهبري تعيين شود.

طبق قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اصل حاكميت قانون با قيد ضوابطي معين، به‌ عنوان يكي از مباني نظام و شامل همه مقامات دانسته شده است؛ از جمله براساس ذيل اصل 107 قانون اساسي، مقام رهبري به‌عنوان عالي‌ترين مقام رسمي كشور، طبق اصل 107 «در برابر قوانين با ساير افراد كشور مساوي است». به‌موجب اين مقرره، اصل حاكميت قانون براي همه مقامات و نهادهاي كشور لازم‌الاتباع است.

بنابراين به‌نظر مي‌رسد با توجه به مشخصات نظام حقوق اساسي ايران، هيچ راهكاري مناسب‌تر از مقرره پيش‌گفته نتواند از يك‌سو، هدف طرح مورد بررسي مبني بر شمول بر همه مقامات، و از سوي ديگر، رعايت شأن والاي رهبري كه در قانون اساسي مقرر شده را تأمين كند.

مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، در پاسخ به ديگر ايراد شوراي نگهبان در مورد توسعه وظايف و اختيارات سازمان بازرسي كل كشور در ماده (5) طرح نيز متذكر شد: در اين ماده مقرر شده است كه شاغلين در دستگاه‌ها و مؤسسات دولتي و ... در صورت درخواست سازمان بازرسي كل كشور، موظفند فهرست دارايي خود، همسر و فرزندان تحت تكفل خود را اعلام كنند. به نظر شوراي نگهبان، اين مقرره از آنجا كه توسعه اختيارات سازمان بازرسي است، خلاف اصل 174 قانون اساسي است. در اين اصل تشكيل سازمان بازرسي كل كشور زير نظر رييس قوه قضائيه پيش‌بيني شده است.

به همين دليل به‌نظر مي‌رسد مقرره تصويب شده در مجلس منطبق با قانون اساسي است؛ در انتهاي اصل 174 قانون اساسي مقرر شده است «حدود وظايف و اختيارات اين سازمان را قانون تعيين مي‌كند». مطابق بند «ج» ماده (2) ‌قانون اصلاح موادي از قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور و الحاق يك ماده و يك تبصره به آن مصوب 19/7/1360 ‌و اصلاح تبصره «3« ماده (3) قانون مقررات استخدامي و اداري سازمان بازرسي كل كشور مصوب 11/2/1363، «اعلام موارد تخلف و نارسايي‌ها و سوء جريانات اداري و مالي درخصوص وزارتخانه‌ها و نهادهاي انقلاب اسلامي و بنيادها به رييس‌جمهور و در‌خصوص مؤسسات و شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت به وزير ذي‌ربط و در مورد شهرداري‌ها و مؤسسات وابسته به وزير كشور و درخصوص ‌مؤسسات غيردولتي كمك‌بگير از دولت به وزارت امور اقتصادي و دارايي و درخصوص سوء جريانات اداري و مالي مراجع قضايي و واحدهاي تابعه‌ دادگستري به رئيس قوه قضائيه»، از جمله صلاحيت‌هاي سازمان بازرسي كل كشور برشمرده شده است.

همچنين طبق ‌ماده (3) همان قانون: «در صورتي كه گزارش بازرسي حاكي از سوء جريان مالي يا اداري باشد رييس سازمان يك نسخه از آن را با دلايل و مدارك براي تعقيب و مجازات‌ مرتكب مستقيماً به مرجع قضايي صالح و مراجع اداري و انضباطي مربوطه منعكس و تا حصول نتيجه نهايي پيگيري خواهد كرد...».

با توجه به مفاد مذكور، به‌نظر مي‌رسد مصوبه مجلس در اين زمينه، به اختيارات سازمان بازرسي كل كشور، مورد جديدي اضافه نكرده است؛ بلكه اختيار پيش‌بيني شده، در راستاي اِعمال اختيارات مندرج در قانون اساسي و قانون خاص اين نهاد است. به بيان روشن‌تر، «اعلام موارد تخلف و نارسايي‌ها و سوء جريانات اداري و مالي» در دستگاه‌ها و نهادها، مستلزم برخورداري و دسترسي به اطلاعات است؛ راهكار پيش‌بيني شده در ماده (5) مصوبه مجلس ـ مبني بر موظف شدن شاغلين در دستگاه‌ها ... به اعلام فهرست دارايي خود، همسر و فرزندان تحت تكفل خود در صورت درخواست رييس سازمان بازرسي، در واقع پيش‌نياز و جزء ضروري اِعمال وظايف قانوني سازمان بازرسي است.

مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، در پايان اظهارنظر كارشناسي خود نتيجه‌گيري كرد كه با توجه به‌ بندهاي «12» و «17» سياست‌هاي كلي برنامه چهارم توسعه مبني بر تلاش در جهت تحقق عدالت اجتماعي و مبارزه با فساد و اصلاح نظام اداري و قضايي در جهت پيشگيري از فساد اداري و مبارزه با آن و تنظيم قوانين مورد نياز، تدوين هرگونه طرح و لايحه‌اي براي رسيدگي به‌ اموال و دارايي مسوولان و تعيين سازوكارهاي قانوني و تصويب آن در مجلس شوراي اسلامي نه تنها با شرع و قانون اساسي مغايرتي ندارد، بلكه از مهم‌ترين تكاليف قوه مقننه به‌شمار مي‌آيد و نكته قابل توجه اين است كه ايرادات شوراي نگهبان در بندهاي «1» و «2»، ايراداتي اساسي به مصوبه مجلس است. بدين‌ترتيب كه رفع آن ايرادها، چه از طريق اصلاح ماهوي مصوبه و چه از طريق حذف مواد، شاكله مصوبه را از بين برده و قطعاً دستيابي به هدف قانون‌گذار از تصويب اين مفاد را با ناكامي مواجه مي‌كند. به‌عبارت روشن‌تر، هدف قانون‌گذار، تسري شمول مقررات اصل 142 قانون اساسي بر همه مقامات و مسئولين است و اگر طبق نظر شوراي نگهبان، چنين برداشت موسعي را از اصل 142 مغاير با قانون اساسي بدانيم و اين اصل را حصري تلقي كنيم، چيزي به قانون مربوط به رسيدگي به دارايي وزرا و كارمندان دولت اعم از كشوري و لشگري و شهرداري‌ها و مؤسسات وابسته به آنها (مصوب 1337) اضافه نخواهد شد.

مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، در پايان نتيجه‌گيري كرد كه تنها راه موجود، اصرار مجلس بر مصوبه خود و ارجاع آن به مجمع تشخيص مصلحت نظام است.

لازم به يادآوري است كه طرح رسيدگي به اموال دارايي مسوولان كشور در سال 1386 پس از چند ماه بررسي به تصويب نهايي مجلس شوراي اسلامي رسيد اما شوراي نگهبان با طرح چند ايراد حقوقي آنرا تصويب نكرد.

انتهاي پيام
شنبه 16 شهريور 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: ايسنا]

[مشاهده در: www.isna.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 256]