در گفت‌وگوي مشروح فارس با بازرس كل امور نفت سازمان بازرسي اعلام شد

واضح آرشیو وب فارسی:فارس: در گفت‌وگوي مشروح فارس با بازرس كل امور نفت سازمان بازرسي اعلام شد
خبرگزاري فارس: بازرس كل امور نفت سازمان بازرسي كل كشور ضمن تشريح نقاط قوت و ضعف قانون جديد شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت و تاكيد بر ضرورت تصويب آن، وضعيت ايران در برداشت از ميادين مشترك را آشفته توصيف كرده و مي‌گويد: براي تسريع در روند توسعه ميادين مشترك ۴ راهكار جديد در قانون جديد وزارت نفت ديده شده است.

به گزارش خبرنگار اقتصادي خبرگزاري فارس، اپيزود دوم سه‌گانه نفتي مجلس پس از تدوين و چكش خوردن در كميسيون انرژي مجلس در آستانه تصويب در صحن علني قرار گرفته است. وضعيت قوانين مربوط به نفت و به خصوص اساسنامه شركت ملي نفت همواره يكي از موضوعات چالش‌برانگيز در طول دوره‌هاي مختلف دولت و مجلس بوده است و مجلس هشتم ظاهرا تلاش مي‌كند پيش از پايان دوره ۴ ساله عمر خود نقطه پاياني بر اين مناقشات بگذارد. به همين دليل طرح‌هاي سه گانه‌اي را براي اصلاح قواني حوزه نفت و گاز طراحي و در دستور كار قرار داده است.

نهادهاي مختلفي از قواي سه گانه به حسب وظيفه و نياز، در جريان تدوين اين قوانين مشاركت كرده اند. سازمان بازرسي كل كشور نيز در كنار ديگر نهادها نقش مهمي در اين فرآيند داشته است. براي آگاهي از اهداف تدوين اين قانون و همچنين مواضع سازمان بازرسي كل كشور درباره قانون شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت با بازرس كل امور نفت در سازمان بازرسي كل كشور و عضو فعال كارگروه تدوين طرح قانون شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت به گفت‌وگو نشستيم. فرزاد مخلص‌الائمه مانند اغلب بازرسان ميانه چندان خوبي با رسانه‌ها ندارد اما سخن گفتن از قانون و اهميت آن در شفاف‌سازي فعاليت‌ها و طبعا نظارت، جايي براي مقاومت باقي نمي‌گذارد.

فارس: به عنوان سؤال اول تصور مي‌كنيد چه عواملي بازنگري در قانون وزارت نفت را ضروري كرده است؟

مخلص‌الائمه: قبل از پيروزي انقلاب اسلامي مجموعه صنعت نفت در قالب شركت ملي نفت ايران شكل گرفته بود. آخرين اساسنامه اين شركت مربوط به سال ۱۳۵۶ است. طبق اساسنامه‌هاي موجود شركت ملي صنايع پتروشيمي، شركت ملي گاز و شركت ملي پالايش و پخش فرآورده‌هاي نفتي نيز به عنوان بزرگترين شركت‌هاي اصلي تابع وزارت نفت، شركت‌هاي فرعي شركت ملي نفت ايران محسوب مي‌شوند يعني هنوز هم شركت ملي نفت ايران يك مجموعه يكپارچه است.
بعد از انقلاب با تغيير رويكرد نظام و قانون اساسي نسبت به صنعت نفت، ضرورت تأسيس وزارتخانه‌اي به عنوان وزارت نفت احساس شد و در مهرماه سال ۵۸ با تصويب شوراي انقلاب اين وزارتخانه تأسيس شد، اما از سال ۵۸ عليرغم توسعه صنعت نفت و گاز تاكنون قانون جامعي درباره شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت جز دو لايحه مصوب شوراي انقلاب، تدوين و تصويب نشده است.
بر اين اساس تدوين قانون جامع شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت يك ضرورت انكارناپذير بوده است كه بالاخره در مجلس هشتم، روند شكل گيري آن به صورت يك طرح از سوي كميسيون انرژي آغاز شد.
خاطر نشان ميكنم كه مجلس محترم شوراي اسلامي، همزمان ۳ طرح را در دستور كار دارد كه به طرحهاي سه قلوي نفتي مشهورند؛ حلقه اول مربوط به اصلاح قانون نفت مصوب سال ۶۶ بود كه در سال جاري بعد از ۲۴ سال اصلاح و تصويب و در تيرماه ابلاغ شد و جهت گيري ها و ساختارهاي جديدي در آن تعريف شد كه مهمترين آن تاسيس هيأت عالي نظارت بر منابع نفتي است.
حلقه دوم اين مجموعه سه گانه، قانون شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت است كه در حال حاضر در دستور كار مجلس قرار دارد و گام بعدي نيز قانون اساسنامه شركت ملي نفت است كه آخرين ويرايش آن مربوطه به سال ۵۶ است؛ همان اساسنامه اي كه با تاسيس وزارت نفت و تصويب قوانين متفاوت، باعث ناهمگوني جدي در ساختار صنعت نفت و تا حدودي نظام مالي كشور شده است.
به هر حال گرچه در سال ۵۸ وزارت نفت تاسيس شد، اما هيچگاه تشكيل نشد. دليل آن هم ضعف شرح وظايف و اختيارات آن و عدم تفكيك حدود مسؤوليت آن از شركت ملي نفت است.

*وزارتخانه‌اي كه حتي به اندازه حقوق يك سال يكي از كاركنان خود بودجه ندارد

فارس: چرا؟

مخلص‌الائمه: طبق ساختار و اساسنامه‌ موجود، شركت ملي نفت ايران و به تعبير دقيق‌تر هيئت مديره شركت ملي نفت ايران بالاترين مقام تصميم‌گيري در صنعت نفت است.
بخش مهمي از قابليت حقوقي و اجرايي وزير نفت نيز مرهون جايگاه رياست هيئت مديره شركت ملي نفت است. (به موجب ماده ۳ لايحه قانوني تأسيس وزارت نفت). چون در شركت ملي نفت به دليل ساختار و نگاه مبنايي حاكم قبل از انقلاب تفكيكي بين وظايف حاكميتي و وظايف تصدي‌گري و تجاري وجود نداشته است، تركيب ناهمگون اين دو وظيفه در شركت ملي نفت تا كنون استمرار يافته و منجر به يك ساختار معيوب در صنعت نفت كشور شده است.
در حال حاضر تفكيك و تعريف شايسته اي از وظايف وزارت نفت و شركت ملي نفت وجود ندارد. به همين دليل همواره ستاد وزارت نفت در برابر شركت ملي نفت ضعيف‌تر بوده است، به عنوان مثال جايگاه معاونت برنامه‌ريزي وزارت نفت به جز در دوره‌هاي اخير و به دليل رويكرد وزراي محترمي كه اتفاقاً به تعبير كاركنان نفت، نفتي نبوده اند، در مقابل مديران برنامه‌ريزي شركت‌هاي اصلي از لحاظ عملكردي جايگاه برتري نداشته است.
همين وضعيت و عدم تعادل سازماني در قياس معاونت حقوقي وزارت نفت با مديريت حقوقي شركت‌هاي اصلي به ويژه مديريت حقوقي شركت ملي نفت يا معاون بين‌الملل وزير نفت در برابر مديريت امور بين‌الملل شركت ملي نفت نيز مشاهده ميشود. بر همين مبناست كه ساختمان وزارت نفت متعلق به شركت ملي نفت است، كاركنان آن كاركنان شركت ملي نفت هستند و از شركت ملي نفت حقوق مي گيرند و هزينه‌هاي وزارت نفت از محل منابع شركت ملي نفت تامين مي‌شود، چنانكه بودجه سنواتي وزارت نفت بسيار ناچيز و كمتر از ۲۰ ميليون تومان مي باشد كه از درآمد سالانه يك كارمند متوسط همين وزارتخانه نيز كمتر است!
به هر حال خوشبختانه يك وفاق در مجموعه تفكر كارشناسي مديران صنعت نفت، مجلس و دستگاه‌هاي نظارتي ايجاد شد كه بايد شرح وظايف روشني با تأكيد بر تفكيك وظايف حاكميتي از تصدي‌گري براي وزارت نفت نوشته شود كه منجر به تدوين چنين طرحي شد.

فارس: فكر مي‌كنيد به اندازه كافي كار كارشناسي براي تدوين اين قانون انجام شده است؟

مخلص‌الائمه: حجم كار كارشناسي خيلي خوبي ابتدا در مركز پژوهش هاي مجلس و سپس در كميسيون انرژي مجلس در اين باره انجام شد چنانكه بالغ بر 15 جلسه كارشناسي عميق و چالشي در كميسيون و كارگروه هاي تخصصي آن برگزار و طرح اوليه مكرراً ويرايش شد و تقريباً طرح پخته‌اي از كار درآمد.
تصور مي‌كنم اين قانون به همراه حلقه قبلي يعني قانون نفت و حلقه بعدي يعني اساسنامه شركت ملي نفت، زنجيره قوانين شفاف و منضبطي را براي صنعت نفت شكل خواهد داد.

فارس: ظاهراً قرار است اساسنامه شركت ملي نفت طبق اصل ۸۵ قانون اساسي توسط خود كميسيون انرژي تصويب و ابلاغ شود. اين درست است؟

مخلص‌الائمه: احتمالاً نظر مجلس همين است. چرا كه فرصتي براي طرح آن در صحن عمومي اين دوره از مجلس وجود ندارد و در عين حال تلاش زيادي در اين دوره انجام شده تا اساسنامه نفت به سرانجام برسد كه طبعاً با تغيير مجلس احتمالاً مدتي طول مي كشد تا حساسيتها و توجه لازم جلب گردد.

*مسابقه دولت و مجلس براي تدوين اساسنامه شركت ملي نفت

فارس: دولت در برابر تهيه اساسنامه شركت ملي نفت توسط مجلس چه نظري دارد؟

مخلص‌الائمه: همزمان دولت در حال كار روي اساسنامه شركت ملي نفت هستند و اين كار در دولت هم رها نشده و در كميسيون اجتماعي و دولت الكترونيك دولت مدتي روي آن كار شده است و بايد ديد كداميك زودتر وارد مجلس مي‌شود. اما از نظر ما جايگاه قانون شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت بالاتر از اساسنامه‌ شركت ملي نفت است چرا كه اولاً اساسنامه سال ۵۶ اساسنامه ضعيفي نيست و ثانياً تعارضات آن تا حدود زيادي مورد توجه قرار گرفته است.

فارس: يعني مشكلات اساسنامه شركت ملي نفت با قوانين جديد برطرف شده است؟ به چه دليل اينگونه فكر مي‌كنيد؟

مخلص‌الائمه: دو مطلب كليدي و محوري وجود دارد كه علي رغم ۲۴ سال تكليف قانوني مانع از ارائه اساسنامه جديد شركت‌ ملي نفت توسط دولت‌هاي مختلف به مجلس شده است.
يكي از اين دو مانع رابطه مالي شركت‌ ملي نفت و دولت است كه عموما دولتها ترجيح دارند اين رابطه شفاف نباشد و ديگري عدم تفكيك وظايف حاكميتي از تصدي‌گري است؛
تفكيك وظايف حاكميتي از تصدي‌گري هم در قانون اصلاح قانون نفت و هم در قانون شرح وظايف و اختيارات وزارت نفت تقريباً به نحو روشني شكل گرفته است.رابطه مالي دولت و صنعت نفت نيز هر سال در قانون بودجه و در قوانين برنامه تعيين تكليف مي‌شود. به هرحال اولويتها به ترتيب اهميت مورد توجه قرار گرفته است.

فارس: بحث تفكيك وظايف حاكميتي از تصد‌ي‌گري در شركت‌هاي نفتي دنيا كه صبغه دولتي دارند بسيار جدي ديده شده است. اما فقدان اين تفكيك در ايران چه مشكلاتي ايجاد كرده بود كه لازم بود به عنوان محور يك قانون ديده شود؟

مخلص‌الائمه: به هر حال مسائل حاكميتي برعهده دولت است و دولت به نمايندگي از سوي آحاد ملت و نظام مالك منابع نفتي و انفال است كه طبعاً اين اختيار نبايد به شركت‌ها منتقل شود.

*فعاليت نكردن شركت ملي نفت به عنوان يك بنگاه اقتصادي به دليل تصميمات حاكميتي دولت‌ها

فارس: اما شركت نفت هم يك شركت دولتي است...

مخلص‌الائمه: بله، بر همين اساس و نوع نگاه به نفت، اساسنامه شركت ملي نفت نبايد از شركتهاي ملي ساير كشورها كپي برداري شود و حتماً يك مدل بومي و اختصاصي نياز دارد؛ ولي به هر حال هر شركت و بنگاه بزرگ اقتصادي بايد تجاري و اقتصادي عمل كنند.
با تصويب قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي، محدوده مجاز فعاليت بخش هاي مختلف اقتصادي تعيين و شركت هاي دولتي ماندگار و قابل واگذاري مشخص گرديدند. در اين ميان به منظور ساماندهي و افزايش بازدهي و بهره‌وري و اداره مطلوب شركتهاي دولتي ماندگار، در ماده 13 اين قانون مقرر گرديد كليه امور و اختيارات مربوط به سياست‌گذاري و اعمال وظايف حاكميتي بايد از شركت هاي دولتي منفك و به وزارتخانه‌ و مؤسسات دولتي تخصصي ذي‌ربط محول گردد. اما تاكنون اين بخش از قانون مزبور در مورد شركت هاي ماندگار صنعت نفت نظير شركت ملي نفت ايران اجرا نشده و اعمال امور حاكميتي كماكان توسط اين شركت انجام مي شود.
در تمام سالهاي گذشته نيز يكي از مشكلات اساسي آن بوده كه شركت ملي نفت تحت تصميمات حاكميتي دولت در بسياري از اقدامات خود به ناچار اقتصادي و تجاري عمل نكرده است و طبيعتاً بسياري از منابع و فرصت‌هاي اقتصادي براي كشور از دست رفته است.

فارس: آيا تفكيك وظايف حاكميتي و تصدي‌گري در مديريت مخازن نفتي نيز تأثيرگذار خواهد بود؟

مخلص‌الائمه: طبق ماده ۳ قانون در دست تصويب وزارت نفت، وظيفه سياست‌گذاري،‌ راهبري و برنامه‌ريزي و نظارت بر كليه عمليات بالادستي و پايين‌دستي صنعت نفت، گاز، پتروشيمي و پالايش برعهده وزارت نفت گذاشته شده است.
همچنين تدوين استانداردها و نظارت بر اجراي آنها به همراه وظايف مهم ديگري نيز برعهده وزارت نفت قرار گرفته است كه قبلاً يا برعهده شركت‌هاي تابعه وزارت نفت بوده يا اصولاً مسئولي نداشته است چنانكه به عنوان مثال تعيين و بازنگري و نظارت بر حسن اجراي استانداردهاي نفت و گاز پتروشيمي پيش از اين متولي نداشته است.
در بحث اكتشاف و توسعه نيز دستورالعمل‌ها توسط شركت ملي نفت تدوين مي‌شد اما در قانون جديد اين وظايف به وزارت نفت سپرده شده است.
نظارت بر توليد صيانتي نيز چنين شرايطي دارد. چنانكه يك وظيفه صددرصد حاكميتي است و ممكن است در تعارض كامل با اهداف اقتصادي و تجاري شركت ملي نفت باشد كه دولت براساس قانون جديد مي‌تواند برنامه ها و اقدامات را در جهت منافع ملي تعديل كند.

*جاي خالي سازمان ملي توسعه و اكتشاف منابع هيدروكربوري در ساختار صنعت نفت

فارس: يعني شركت ملي نفت براساس قانون جديد موظف خواهد بود برنامه جامع توسعه ميادين يا همان MDP را پس از تصويب وزارت نفت اجرايي كند؟

مخلص‌الائمه: البته به نظر ما جاي يك سازمان مستقل دولتي به نام سازمان ملي توسعه و اكتشاف منابع هيدروكربوري در ساختار صنعت نفت كشور خالي است كه البته زمينه آن در قانون آمده است.
در بند «پ» ماده ۳ طرح جديد قانون وزارت نفت اين موضوع ديده شده است به گونه‌اي كه صدور مجوز فعاليت و پروانه بهره‌برداري براي اشخاص واجد صلاحيت جهت اكتشاف، توسعه، استخراج و توليد از كليه ميادين نفت و گاز كشور برعهده وزارت نفت گذاشته است.
در ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم نيز زمينه خوبي در اين باره ديده شده كه براساس آن وزارت نفت مكلف شده است ضمن ايجاد مديريت اكتشاف، توسعه و توليد، و با تجهيز پست‌هاي سازماني براي فعاليت‌هاي اكتشاف، توسعه و استخراج و توليد نفت و گاز با اتخاذ تدابير صيانتي پروانه بهره‌برداري بدون حق مالكيت نسبت به نفت و گاز توليدي صادر و براساس طرح مصوب يعني همان MDP عمليات اكتشاف، توسعه و توليد را از نظر مقدار توليد و صيانت مخزن و معيارهاي سلامتي، ايمني و محيط زيست نظارت كند.
سازمان بازرسي كل كشور حسب وظيفه ذاتي خود كيفيت اجراي اين بخش از قانون برنامه را پيگيري مي كند و وزارت نفت نيز در حال تدوين ساز و كارهاي لازم براي اجراي اين موضوع است و وزير محترم نفت نيز اخيراً دستور ويژه براي پيگيري و اجراي آن صادر كرده است.
در عين حال به نظر مي‌رسد ساختار مناسب‌تر، تشكيل يك سازمان مستقل دولتي زير نظر وزارت نفت براي اينكار است، شما مي بينيد كه در ساير كشورها نيز اين مدل موفق بوده است مثلاً در نروژ سازمان مستقل دولتي NPD تحت نظر وزارت نفت و انرژي؛ در تركيه سازمان مستقل دولتي EMRA تحت نظر وزارت انرژي؛ در برزيل سازمان مستقل دولتي ANP تحت نظر وزارت نفت و انرژي و در پاكستان سازمان مستقل دولتي OGRA تحت نظر وزارت انرژي مرجع اعمال وظايف حاكميتي و صدور مجوز و پروانه است؛ البته در قطر و عربستان مرجع اعمال وظايف حاكميتي و صدور مجوز و پروانه وزارت نفت يا وزارت انرژي است. به هر حال فعلاً دولت و مجلس در اين باره به ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم اكتفا كرده‌اند.

*تفكيك حدود وظايف شركت ملي نفت و يك گام مهم به سمت اصلاح رابطه ساختاري دولت با نفت

فارس: در چنين شرايطي نقش شركت ملي نفت در توسعه و اكتشاف ميادين نفتي چه مي‌شود؟

مخلص‌الائمه: شركت ملي نفت در اين صورت ديگر نقش حاكميتي در برنامه ريزي توسعه و اكتشاف نخواهد داشت و مديريت آن طبق ماده ۱۲۹ قانون برنامه و ماده ۳ قانون وزارت نفت برعهده وزارت نفت قرار خواهد گرفت.
در اجراي اين قوانين وظيفه شركت ملي نفت تنها اجراي طرحهاي توسعه و همچنين توليد و بهره‌برداري از ميادين خواهد بود و توسعه ميادين را نيز طبق برنامه مصوب وزارت نفت انجام خواهد شد. البته در الگوي قابل بحث ديگري نيز ميتوان وظايف توسعه و توليد و بهره برداري را در شركتهاي متعدد سازماندهي كرد كه الان مجال طرح آن نيست.

فارس: سازمان مستقلي كه مورد نظر شما است، تنها تصويب طرح‌هاي توسعه را برعهده خواهد داشت؟

مخلص‌الائمه: اين سازمان تصويب طرح‌ها، استانداردها، صدور پروانه‌ها و ارائه ليسانس‌ها و نظارت بر فرآيند توسعه ميادين را برعهده خواهد داشت. اين سازمان‌ علي‌الخصوص در زمينه صيانت از مخازن مي‌تواند بسيار تأثيرگذار باشد چنانكه يكي از عوارض قانون جديد وزارت نفت نيز روشن‌تر شدن تكليف متولي صيانت از منابع هيدروكربوري در كشور است و وزارت نفت نسبت به وضعيت بسيار نامطلوب توليد صيانتي نفت در كشور پاسخگوتر مي‌شود.

فارس: ضمن صحبتها مكرراً از واژه توليد صيانتي استفاده شد، ممكن است تعريف روشني از آن ارائه دهيد؟

مخلص الائمه: البته افراد متخصص و فني در صنعت نفت با اين مفهوم تا حدود زيادي آشنا هستند، اما توليد صيانت شده براي اولين بار از نظر حقوقي امسال در قانون اصلاح قانون نفت تعريف شد و قبل از آن يك تعريف حقوقي مورد اتفاق منطبق با شرايط كشور درباره آن وجود نداشت.
بر اساس قانون اخير التصويب، توليد صيانت شده از منابع نفت عبارت است از كليه عملياتي كه منجر به برداشت بهينه با حداكثر ارزش اقتصادي توليد از منابع نفتي كشور در طول عمر منابع مذكور مي شود و باعث جلوگيري از اتلاف ذخاير در چرخه توليد نفت خواهد شد
تاكيد مي كنم كه سياست گذاري امر صيانت و نظارت و حصول اطمينان از تحقق صيانت، يك مسأله حاكميتي است ومتاسفانه وزارت نفت به دلايل مختلف در اين امر، عملكرد مطلوبي نداشته است.

فارس: امتيازات ديگر قانون جديد نسبت به قوانين قبلي را چه مي‌دانيد؟

مخلص‌الائمه: تفكيك‌ وظايف حاكميتي و تصدي‌گري در حوزه‌هاي سياست‌گذاري، نظارت، اجرا، سرمايه‌گذاري و تامين منابع مالي، منابع انساني و بين الملل و تعيين تكليف‌ مديريت اكتشاف، توسعه و توليد در كشور دو مزيت بسيار مهم نسبت به قوانين قبلي هستند.
يكي ديگر از ويژگي‌هاي برجسته اين قانون واگذاري رياست مجمع عمومي نمايندگان صاحب سهام شركت‌هاي اصلي تابعه وزارت نفت به وزير نفت است. مشابه بسياري از سازمانهاي بزرگ تابعه ساير وزارتخانه ها مانند سازمان صنايع دفاع، شركت مخابرات قبل از خصوصي سازي، سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران (ايدرو)، سازمان توسعه و نوسازي صنايع معدني ايران (ايميدرو) ، شركت توانير، شركت بازرگاني دولتي و ديگر سازمانهايي كه رياست مجمع آنها برعهده وزراي ذيربط قرار دارد،رياست مجمع عمومي شركت‌هاي تابع وزارت نفت نيز به وزير نفت واگذار مي شود.
البته اين كار طبعاً واجد نقاط قوت و ضعف است. ولي در مجموع رياست وزير نفت اولاً شركت و مجمع عمومي آن را در برابر مجلس و مردم پاسخگوتر مي‌كند و ثانياً از بعضي از اقدامات تحميلي از ناحيه دولت كاسته مي‌شود. اين يك گام مهم به سمت اصلاح رابطه ساختاري دولت با نفت محسوب مي شود.
در اين شرايط رابطه دولت و وزارت نفت شفاف‌تر و روشن‌تر خواهد بود و مجامع عمومي شركت‌ها نيز از اين وضعيت بلاتكليفي خارج خواهد شد.

*خروج مجامع عمومي شركت‌هاي تابعه وزارت نفت از بلاتكليفي با تصويب قانون جديد

فارس: چرا بلاتكليف؟

مخلص‌الائمه: در سال گذشته مجمع عمومي 2 سال شركت ملي نفت يكجا برگزار شد. 3 سال مجمع عمومي شركت ملي گاز در يك جلسه برگزار شد. مجمع عمومي شركت ملي صنايع پتروشيمي نيز براي ۵ سال در يك جلسه برگزار شد. اين در حالي است كه طبق قانون مجمع عمومي شركت‌ها بايد پس از هر سال مالي به صورت منظم برگزار شوند.
توجه به اين نكته ضروري است كه مجمع عمومي يك شركت طبق قانون تجارت يكي از اركان اصلي نظارت بر عملكرد هيأت مديره و فعاليت‌هاي شركت است و برگزار نشدن آن براي سالهاي متوالي اصلاً صحيح نيست.
در اين مجامع صورتهاي مالي، گزارشهاي حسابرسي، تكاليف هيأت مديره و گزارش‌هاي هيئت مديره به مجمع بايد به صورت منظم بررسي شوند و جلوي انحرافات عملكردي گرفته شود، اگر مجمع به صورت تشريفاتي برگزار شود اين اتفاق نمي‌افتد و مطلقاً امكان شفاف سازي و فرصت اجراي تكاليف وجود ندارد. بخشي از اين نگاه دقيقاً ناشي از نگاه دولتي و بروكراتيك به شركتهاي اقتصادي است كه با واگذاري مسووليت مجمع به وزير، بخشي از اين مساله حل ميشود و قابل كنترل و نظارت موثر خواهد بود.
تغيير رياست مجمع عمومي شركت‌هاي تابعه وزارت نفت يكي از ويژگي‌هاي قانون جديد است كه در مجموع مثبت ارزيابي مي شود.
مزيت ديگر اين قانون تاكيد بر تعيين شرايط عمومي قراردادهاي نفتي است تا انضباط و وحدت رويه مطلوب تري بر قراردادهاي نفتي حاكم شود. البته شرايط عمومي قرادادها بايستي توسط وزارت نفت تهيه و به تصويب هيات وزيران برساند.
در واقع براي قراردادهاي نفتي نسبت به ساير قراردادهاي عمراني يا اقتصادي، اختصاصات متفاوتي ديده شده است.
در قانون جديد بودجه وزارت نفت از بودجه شركت ملي نفت مستقل مي شود و در رديف بودجه سنواتي كشور با ساختار تشكيلاتي و وظايف و اختيارات مندرج در اين قانون قرار خواهد گرفت.

* چهار راهكار قانون جديد وزارت نفت براي توسعه ميادين مشترك

فارس: ظاهرا در متن اين قانون انواع جديدي از قراردادها نيز مجاز شمرده شده اند و ظاهرا ميادين مشترك هدف اين مجوزها بوده است رويكرد كلي اين قانون به ميادين مشترك چگونه است؟

مخلص‌الائمه: موضوع ميادين مشترك در اين قانون بسيار پررنگ مورد متوجه قرار گرفته كه از جمله امتيازات بسيار برجسته قانون جديد وزارت نفت است و اميدواريم از اين فضايي كه مجلس ايجاد كرده است به نحو مطلوب استفاده شود.
۴ نكته مهم براي تسريع در روند توسعه ميادين مشترك در قانون جديد وزارت نفت ديده شده است كه از نظر ما يك مورد آن بايد با اصلاحاتي در مجلس مواجه شود.
براساس يكي از اين موارد در رديف وظايف مربوط به امور سرمايه‌گذاري و تامين منابع مالي وزارت نفت موظف شده است به منظور جذب سرمايه هاي داخلي و خارجي و تامين مالي پروژه ها براي ميادين هيدروكربوري الگوهاي جديد قراردادي از جمله مشاركت سرمايه گذاران و پيمانكاران داخلي و خارجي بدون اعطاي مالكيت نفت درون مخازن طراحي كند.

فارس: اين بند تنها مربوط به ميادين مشترك است؟

مخلص‌الائمه:نه. متاسفانه با اصرار نمايندگان وزارت نفت اين اختيار براي همه ميادين پيش بيني شده است كه بايد به ميادين مشترك اختصاص بيابد.

فارس: چنين مجوزي با قانون اساسي مغايرت ندارد؟

مخلص‌الائمه:مرجع تشخيص اين مساله شوراي نگهبان است. اما به نظر ما مغايرتي ندارد چنانكه كارشناسان حقوقي از جمله كارشناسان محترم مركز پژوهش هاي مجلس آن را بررسي و به دليل اينكه در متن قانون بر عدم واگذاري مالكيت نفت درون مخزن تاكيد شده است به نظر مي رسد با قانون اساسي مغايرتي نداشته باشد.
البته اينكه ورود قراردادهاي مشاركت در توليد مثبت يا منفي است بايد گفت كه به هر حال ممانعت هايي تا كنون درباره آن وجود داشته است و تلاش شده در اين متن ملاحظات قانوني و ملي رعايت شود و مالكيت نفت درون مخزن را اعطا نكند. تاكيد اين قانون بر امكان استفاده از نسل سوم قراردادهاي مشاركت در توليد است اما اگر ملاحظات قانون اساسي را مورد توجه قرار دهيم، اين مساله فقط بايد به ميادين مشترك اختصاص يابد.
توسعه اين نوع قرارداد به ميادين مستقل نه به مصلحت است و نه ضرورت دارد زيرا برخي محدوديتها در برداشت از ميادين مستقل به نفع كشور و عدالت بين نسلي است.

فارس: برخي از كارشناسان معتقدند اينكه ذكر شود مالكيت نفت داخل مخزن قابل انتقال نيست براي اينكه فرض كنيم قرارداد مشاركت در توليد نيست،‌كافي به نظر نمي رسد. چنانكه هر نوع عملياتي روي مخزن انجام شود روي توليد مخزن تاثير مي گذارد و زماني كه براساس قرارداد بهره برداري در اختيار شركتي قرار داده شد، امكان تصميم‌گيري مستقل درباره آن مخزن وجود ندارد.

مخلص‌الائمه:اين مساله تا حدودي درست است. كسي هم اظهار نكرده كه قرارداد مشاركت در توليد نخواهد بود بلكه نسل جديدي از اين نوع قراردادهاست. البته تاكيد قانونگذار بر الگوهاي جديد قراردادي است و MDP نيز توسط وزارت نفت تاييد مي شود؛ نظارت بر صيانت نيز بر عهده وزارت نفت است. در قانون نيز تاكيد شده كه در قرارداد بايد شرايط و موازين توليد صيانتي رعايت شود. اما توجه داشته باشيد كه ميادين مشترك در شرايط فعلي طبيعتاً به صورت مشترك مورد بهره برداري قرار مي گيرد و فقط شريك را ما تعيين نمي كنيم و اختياري هم درباره نحوه قرارداد شريك نداريم. به نظر اينجانب نه تنها كشورهاي همسايه بلكه شركت هاي متعلق به كشورهاي متخاصم در اين ميادين با ما مشاركت و در واقع رقابت دارند و مالكيت بخشي از مخازن را در سرزمين كشور همسايه در اختيار دارند.
به همين دليل تا زماني كه به يك الگوي مناسب و تفاهم شده براي بهره برداري از ميدان هاي مشترك با كشورهاي همسايه نرسيده ايم بايد هر محدوديتي در برابر حريف را حذف كنيم.
اما در موضوع بهره برداري ما امتيازي به يك شركت سرمايه‌گذار مي‌دهيم تا براي توسعه و سرمايه‌گذاري در يك ميدان انگيزه پيدا كند. اين امتياز بخشي از منافع ما است كه دراختيار پيمانكار داخلي يا خارجي قرار مي گيرد تا براي آوردن سرمايه و تكنولوژي تمايل پيدا كند.
به دليل عقب‌ماندگي شديد ما در ميادين مشترك چنين كاري اجتناب‌ناپذير به نظر مي‌رسد. شما ميبينيد كه چه وضعيت آشفته اي در بهره برداري از ميادين مشترك داريم كه فرياد همه را بلند كرده است؛ البته با شعار و فرياد اين عقب ماندگي جبران نمي شود و دو صد گفته چون نيم كردار نيست!

*برداشت ۴ برابري همسايگان از ميادين مشترك نفتي

فارس: نمونه اي از اين آشفتگي را بيان مي كنيد؟

مخلص الائمه: خيلي تمايل نداريم نقاط ضعف را تكرار كنيم، چون آسيب شناسي اين موضوع مستلزم يك بحث مفصل است تا منجر به بهبود و اصلاح شود و از انفعال خارج شويم، فقط به عنوان مثال در لايه نفتي پارس جنوبي كه بين ما و قطر مشترك است،‌ قطر روزانه ۴۵۰ هزار بشكه نفت برداشت مي كند، يعني معادل بيش از 11 درصد توليد نفت جمهوري اسلامي ايران فقط از اين ميدان برداشت مي شود، اما هدف اوليه ۳۵ هزار بشكه اي ما هنوز محقق نشده است. اين مسايل عموماً ربطي به تحريم هاي استكبار جهاني نيز ندارد و نبايستي كاستيهاي مديريتي را پشت بهانه هايي نظير تحريم پنهان كرد، مجموع بهره برداري كشورهاي همسايه از ميادين مشترك نفتي تقريبا ۴ برابر برداشت ما از اين ميادين است. يا كمي آن طرفتر مي بينيد چه فاجعهاي بر ميدان سلمان گازي گذشته است. ميادين خشكي نيز وضعيت مشابه اي دارند كه ميدان بزرگ آزادگان جنوبي از اين جمله است.
البته به نظر مي رسد برخلاف ميادين مشترك در كشورهاي غربي كه بهره‌برداري از آنها تابع ضوابط خاص و تفاهم آميزي است، در خليج فارس طراحي‌هايي انجام شده كه برداشت از ميادين مشترك تابع يك رقابت بي منطق و خلاف مصالح صاحبان ذخاير باشد.

فارس: شما به ۴ محور براي توجه به توسعه ميادين مشترك در قانون جديد وزارت نفت اشاره كرديد. به جز باز گذاشتن دست وزارت نفت در بستن قراردادهاي اين ميادين چه تدابير ديگري در قانون ديده شده است؟

مخلص‌الائمه: مورد مهم ديگر كه در اين قانون پيش بيني شده، آن است كه كليه طرح ها و پروژه هاي خرد و كلان مرتبط با ميادين مشترك از شمول قانون برگزاري مناقصات مستثني شده و تابع ضابطه جامع ديگري يعني آيين نامه معاملات شركت ملي نفت قرار گرفته است كه يك آيين نامه منضبط و قوي با اختيارات خوب است و كماكان در غير از مناقصات به قوت خود باقي است و قبل از قانون برگزاري مناقصات يكي از جامع ترين آيين‌نامه هاي معاملات در دستگاه هاي اجرايي كشور، آيين نامه معاملات شركت ملي نفت بود. در مجموع اختيارات وزارت نفت در اين آيين نامه بيشتر خواهد بود اما اين اختيارات نيز كاملا منضبط و شفاف است و پاسخگويي وزارت نفت نيز براساس آن خواهد بود، به هر حال با اين ملاحظه سرعت عمل بيشتري به طرحهاي مشترك نفت و گاز داده خواهد شد.
نكته مهم ديگر درباره ميادين مشترك در قانون جديد ناظر به وضعيت ترخيص كالاها، مواد و تجهيزات گمركي مرتبط با ميادين مشترك مي باشد.
در حال حاضر طبق قوانين موجود كالايي كه مي خواهد از گمرك ترخيص شود ابتدا بايد حقوق و عوارض گمركي آن پرداخت شده و سپس كالا ترخيص شود كه طبعاً طي نمودن تشريفات گمركي در موارد زيادي زمان مي برد و بدهي برخي شركت‌ها بابت ورودهاي ديگر آنان، مانع از ترخيص كالاهاي ميادين مشترك مي شود.
در اين قانون پيش بيني شده است كه ابتدا كالا با تعهد وزارت نفت ترخيص شود و سپس حقوق و عوارض آن محاسبه و پرداخت شود. البته به نظر ما تعهد ذي‌حساب كه به شكل مبهمي در متن طرح پيشنهادي نيز بايد حذف شود چرا كه سرعت عمليات ترخيص كالا را خواهد گرفت و ارتباط و ضرورتي ندارد.
نكته مهم بعدي مربوط به ميادين مشترك در قانون جديد بحث استثنا از يكي از اجزاي قانون حداكثر استفاده از توان فني و مهندسي داخلي است.
طبق قانون حداكثر استفاده از توان داخلي، اگر كالايي يا فعاليتي در داخل كشور قابل توليد يا اجرا است بايد حتماً توسط شركتهاي ايراني انجام شود و شركت هاي دولتي حق سفارش دادن آن به خارج از كشور را ندارند. اين مساله در قانون جديد نيز كاملا به قوت خود باقي است و به هيچ وجه مورد تعرض قرار نگرفته است.
در آن قانون پيش بيني شده است كه اگر كالايي يا فعاليتي در كشور به طور قابل توليد يا اجرا نبود بايد با مشاركت شركت‌هاي داخلي و خارجي تشكيل شود كه ۵۱ درصد سهم آن متعلق به شركتهاي داخلي و ۴۹ درصد سهم آن متعلق به شركت خارجي باشد. در عين حال قانون پيش‌بيني كرده است كه اگر اين موضوع نيز ممكن نبود طي شرايطي آن سهم را تغيير دهند و موضوع به شوراي اقتصاد احاله شود.
در قانون جديد وزارت نفت، مطلقاً بحثي از تضعيف ساخت داخل نيست، فقط تعيين سهم طرف ايراني در كارهايي كه امكان اجراي آن به طور كامل در كشور وجود ندارد بر عهده وزير نفت قرار گرفته است تا به جاي طي مراحل طولاني معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي و شوراي اقتصاد،‌به صورت موثر و فوري موارد مربوط به ميادين مشترك توسط وزارت نفت قابل تصميم گيري باشد. البته بديهي است وزير نفت در قبال اين تصميمات و تاييدات در برابر دستگاه‌هاي نظارتي و مجلس پاسخگو خواهد بود.

*نظام اداري و استخدامي صنعت نفت نيازمند آيين‌نامه خاص

فارس: نكته مهم ديگري كه همواره مورد تاكيد و نگراني و چالش بوده است مساله نظام اداري و حقوق و مزاياي كاركنان صنعت نفت است. در قانون جديد در اين باره تصميم دقيقي گرفته شده است؟ ظاهرا صنعت نفت از شمول قانون خدمات كشوري مستثني شده است؟

مخلص‌الائمه: در قانون جديد پيش بيني شده است كه وزارت نفت و شركت‌هاي اصلي آن از لحاظ نظامات استخدامي و پرداخت، تابع آيين نامه خاصي شوند كه با پيشنهاد وزارت نفت و تاييد معاونت توسعه منابع انساني رياست جمهوري به تصويب هيات وزيران مي رسد.
البته فرآيند تقريبا طولاني براي تصويب اين آيين نامه ديده شده است و بعيد است نقطه نظرات مديريت صنعت نفت به طور كامل تامين شود، اما ضرورت دارد كه بعد از بيش از 20 سال، نظام پرداخت و نظام استخدامي صنعت نفت تعيين تكليف شود. به هر حال طبق قوانين جاري، صنعت نفت فعلاً تابع قانون خدمات كشوري است اما طبق يك توافق نانوشته و غيرشفاف از اجراي آن بنابر يك سري ملاحظات قابل اعتنا خودداري شده است؛ در واقع مسوولين وزارت نفت به دليل تفاوت هاي اساسي قانون مديريت خدمات كشوري با نظام كنوني اداري و استخدامي صنعت نفت آن را موجب ايجاد اختلال و غيرقابل اجرا مي دانند.
همواره تنش اينكه چه قانوني بايد در اين صنعت حاكم باشد،‌ چرا اين صنعت از قوانين موجود در اين زمينه تبعيت نمي كند و اعتراض به‌جاي دستگاه‌هاي نظارتي در اين باره مشكلاتي را ايجاد كرده و لازمه حل اين مشكل آن است كه يك بار به طور اصولي تكليف اين مساله روشن شود.
شرايط صنعت نفت نيز ايجاب مي كند كه نظام استخدامي آن متفاوت ديده شود، يعني شبيه آنچه براي سازمان انرژي اتمي،‌اعضاي هيات‌هاي علمي، قضات و امثال آن ديده شده است.
بر اين اساس ملاحظات بين المللي و منطقه‌اي صنعت نفت و ضرورت حفظ سرمايه انساني اين بخش، بايستي با ملاحظات عدالت اجتماعي در نظامات پرداخت همزمان مورد عنايت قرار گيرد. البته اين ماده در اين طرح از مواد حساس و احتمالاً در صحن مجلس پر بحث خواهد بود و پيشنهادهاي متعددي براي آن ارائه شده است.

فارس: به جز اين موارد،‌نكته مهم ديگري در قانون جديد درباره وظايف و اختيارات وزارت نفت وجود دارد؟

مخلص‌الائمه: تنظيم و تدوين ديپلماسي انرژي كشور در قانون جديد بر عهده وزارت نفت با همكاري ساير دستگاههاي ذيربط قرار گرفته است. در حال حاضر ديپلماسي انرژي كشور به عنوان بخشي از راهبرد ملي انرژي متولي خاصي ندارد و ناهماهنگي در برخي اقدامات تا كنون زيانهايي به دنبال داشته است.
ديپلماسي انرژي به عنوان برنامه هاي برون مرزي جمهوري اسلامي ايران در حوزه انرژي نيازمند يك سند راهبردي و اجرايي است تا نقش همه اجزاي كشور اعم از وزارت نفت، وزارت نيرو، وزارت امور خارجه و برخي نهادهاي ديگر در اين منظومه مشخص شود. و از ظرفيتهاي منطقه اي و بين المللي استفاده مطلوب تري گردد.

*مجوز مشاركت در توليد ميادين مستقل و ابهام در صندوق بازنشستگي نفت؛ دو نقطه ضعف قانون جديد

فارس: به عنوان يك نهاد نظارتي چه نقاط ضعفي را در قانون جديد مشاهده مي كنيد؟

مخلص‌الائمه: به جز موضوع مجوز مشاركت در توليد در همه ميادين اعم از مستقل و مشترك كه بايد به ميادين مشترك محدود شود،‌در ارتباط با صندوق بازنشستگي نفت نيز ماده مبهمي در آخرين نسخه چاپ شده اين طرح وجود دارد.
صندوق بازنشستگي كاركنان صنعت نفت در اين قانون از شركت ملي نفت منتزع و به وزارت نفت ملحق شده است. درباره اصل اين كار فعلا بحثي نمي‌كنيم و صرف نظر از تعارضاتي كه احياناً با قانون نظام جامع تامين اجتماعي و قانون مديريت خدمات كشوري دارد، در قانون جديد ذكر شده كه اين صندوق توسط اساسنامه خودش اداره خواهد شد و اين در حالي است كه صندوقهاي بازنشستگي صنعت نفت در حال حاضر اساسنامه ثبت شده اي ندارند. تنها چيزي كه در حال حاضر وجود دارد يك دستورالعملي است كه به تصويب هيئت مديره شركت ملي نفت به عنوان هيات امناي صندوق رسيده است. در قانون حتما بايد مرجع تصويب و حدود و صغور اساسنامه و اركان صندوق مورد اشاره قرار مي‌گرفت و ماهيت حقوقي صندوق نيز تعيين مي شد يا به همان آيين نامه خاص نظامات استخدامي صنعت نفت واگذار مي گرديد.

فارس: قانون جديد چه كمكي به شفاف‌سازي و نظارت بر صنعت نفت مي‌كند؟

مخلص‌الائمه: به هر حال در اين قانون وظايف نظارتي روشن و موثري براي وزارت نفت به عنوان يك وظيفه حاكميتي ديده شده است. حصول اطمينان از عملكرد ساز و كارهاي نظارت سيستمي نيز جزو وظايف اوليه سازمان بازرسي كل كشور مي باشد.

فارس: به عنوان سؤال پاياني اصولا چرا سازمان بازرسي كل كشور در تدوين قوانين جديد صنعت نفت مشاركت مي‌كند؟

مخلص‌الائمه: اصل موضوع بر اساس دعوت قانون‌گذار و تعاملات بين دستگاههاي مسوول و مطلع شكل گرفته است و از حسن توجه نمايندگان محترم مجلس و كميسيون انرژي به نقطه نظرات سازمان بازرسي بايستي تشكر كرد. اما به هر حال طبق اصل ۱۷۴ قانون اساسي سازمان بازرسي كل كشور موظف است كه بر اجراي صحيح قوانين و حسن جريان امور نظارت كند.
براي حصول اطمينان از حسن جريان امور در نظام اداري كشور پيش‌زمينه هايي لازم است كه در راس آنها ساختارها و مقررات قرار دارد.
يعني اگر ساختار و مقررات مناسب وجود نداشته باشد عملاً سوء جريان‌هاي متعددي شكل خواهد گرفت و بنابراين براي سازمان بازرسي كل كشور بسيار مهم است كه ساختارها را شفاف كند، حوزه مسئوليت‌ها،‌پاسخگويي ها و اختيارات تفكيك و شفاف شود و مقررات روشن و پيش برنده اي طراحي شود تا حسن جريانات به نفع كشور شكل بگيرد. بر همين اساس نظرات و گزارشهاي كارشناسي خود را به عنوان نهاد ديده بان ملي علاوه بر مديريت اجرايي در اختيار قانون گزار نيز قرار مي دهيم تا قوانين و مقررات كارآمدتري براي نيل به توسعه و تعالي كشور تدوين گردد.
به هر حال اميدواريم اين قانون با اصلاحات جزيي، راي بالايي در مجلس بياورد و زمينه قانوني توسعه صنعت استراتژيك نفت و گاز مهياتر شود.

گفت‌وگو از علي فروزنده و محمدحسين سيف‌اللهي

انتهاي پيام/ص

يکشنبه|ا|25|ا|دي|ا|1390

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: فارس]

[مشاهده در: www.farsnews.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 250]