طرحي كه 30 سال روي ميز خاك خورد

واضح آرشیو وب فارسی:همشهری: طرحي كه 30 سال روي ميز خاك خورد
بورس > تحليل - صبح روز سه‌شنبه، اول ارديبهشت 1343نخست‌وزير دولت وقت، نخستين لايحه خود را تحت عنوان- لايحه بورس اوراق بهادار- به مجلس تقديم كرد.پيش از اين 2بار براي تدوين اين لايحه تلاش شده بود.

نخستين بار در سال1315 كه گروهي از كارشناسان بلژيكي تحقيقات اوليه‌اي را آغاز كردند و با جنگ جهاني دوم متوقف شد و مرتبه دوم در سال 1333 كه اتاق بازرگاني مأموريت اين موضوع را به عهده گرفت، اما، طرح مزبور در دبيرخانه آن اتاق به فراموشي سپرده شد.

بعد از گذشت 28سال از زمان آغاز طراحي اوليه قانون، لايحه بورس اوراق بهادار، اول ارديبهشت1343 راهي مجلس شد تا زمينه تشكيل بورس تهران فراهم شود، با اين حال، لايحه مذكور باز هم براي دولت از اهميت خاصي برخوردار نبود و حسنعلي منصور، نخست‌وزير وقت نيز در بحث‌هاي طولاني مجلس، كوچك‌ترين اشاره‌اي به اين لايحه نكرد و با وجود آنكه مجلس اين لايحه را شامل يك فوريت كرده بود، رسيدگي و تصويب آن حدود 2سال ديگر به‌طول انجاميد.

در حالي كه لايحه بورس در كميسيون اقتصادي مجلس بررسي مي‌شد، در اوايل سال1343 ، در تهران، يك بورس محدود و غيررسمي در محل بانك كشاورزي، آغاز به‌كار كرد كه قبوض اصلاحات ارضي و سهام معدودي از كارخانه‌هاي دولتي و خصوصي در آن مبادله مي‌شد. در شهرستان‌ها وضع نامناسب‌تر از اين بود. بنا به اظهارات معاون اقتصادي شركت سهامي كارخانجات ايران ،هنوز بورس وجود نداشت اما مردم به هم اعتماد داشتند، مثلا در اصفهان سهام كارخانه‌ها مبادله مي شد. با وجود قانون تجارت، برخي شروع كردند به تخلف و مردم نيز از خريد سهام خودداري كردند.

فضاي سياسي- رسانه‌اي آن زمان

در تهران آن روز، فقط 2 نشريه اقتصادي تخصصي چاپ مي‌شد، مجله تهران اكونوميست كه از سابقه 10ساله برخوردار بود و روزنامه 4صفحه‌اي بورس كه 3سال از آغاز به‌كار آن مي‌گذشت. اين دو نشريه از لحاظ تخصصي كيفيت بالايي نداشتند اما اخبار اقتصادي و اظهارات صاحب‌نظران در آنها به خوبي منعكس مي‌شد. در اين ميان تهران اكونوميست به‌دليل پيشينه و نگرشي تخصصي‌تر، توجه بيشتري را به خود معطوف مي‌كرد. اين نشريه 2هفته پس از تقديم لايحه بورس، به سبك هميشگي خود، با حضور گروهي از صاحب‌نظران اقتصادي و مديران اجرايي، ميزگردي برگزاركرد و بحث تشكيل بورس در كشور را تجزيه و تحليل كرد. در اين ميزگرد برخي از صاحب‌نظران و مديران اجرايي كه بيشتر متعلق به نسل گذشته بودند، تشكيل بورس در ايران را كاري زودهنگام مي‌دانستند اما تقريبا، اكثريت آنها بر ضرورت وجود بورس تأكيد داشتند. بحث اساسي به ميزان و چگونگي نظارت دولت بر فعاليت‌هاي سازمان بورس اوراق‌بهادار مربوط مي‌شد.

در ميزگرد تهران اكونوميست برخي كارشناسان ابتدا انتقادهاي خود را نسبت به مفاد لايحه پيشنهادي دولت ابراز كردند. مرتضي خسروشاهي، مديرعامل شركت سهامي صنايع متنوع ايران كه از طرفداران تشكيل كميته نظارت بربورس بود، قانون بورس را تشريفاتي خواند. خسروشاهي هم‌چنين به مواد 22 و 23 لايحه بورس كه معامله سهام در خارج از جلسات رسمي را ممنوع مي‌كرد، اعتراض داشت و اعلام كرد «هر بورس خصوصي مي‌تواند مقرر دارد كه افراد نمي‌توانند در خارج از بورس معاملاتي بكنند، ولي دولت نمي‌تواند قانوني در اين زمينه تنظيم و از انجام معامله در خارج از بورس جلوگيري كند.» جزايري از تدوين‌كنندگان قانون بورس هم در اين اعتراض همراه بود و گفت: «به عقيده بنده ظاهر قضيه چنين است كه قانون خواسته بورس را دلال‌ها اداره كنند و حال آنكه با اين قانون جلوي معاملات دلال‌ها را گرفته‌اند. همان‌طور كه آقايان واقفند بورس يك مؤسسه دلالي است و دلال‌ها بايد دور هم جمع شوند تا كار بورس به جريان افتد.»

اما دكتر برزگر- نويسنده و محقق-در اين ميان پرسشي اساسي را مطرح كرد: آيا بورس ايران بايد مانند بورس نيويورك و لندن كه كاملا جنبه خصوصي داشته و مستقل از نفوذ دولت است، اداره شود يا مانند بورس پاريس كه دولتي نيست، ولي از طرف مقامات اداري، نظارت دقيقي بر آن اعمال مي‌شود و انتخاب دلالان رسمي توسط دولت و رياست‌جمهوري انجام مي‌گيرد؟ با طرح اين پرسش موقعيت جناح‌هاي فكري اكثريت و اقليت مشخص شد.

اكثريت حاضران كه بيشتر آنها از مديران اجرايي و نمايندگان قوه مقننه بودند به دلايل مختلفي همچون پيشينه خطرناك بورس در بحران‌هاي اقتصادي و آشنا نبودن مردم با اين سازمان، خواهان نظارت دقيق دولت بر فعاليت‌هاي اين سازمان بودند. در اين ميان خسروشاهي با اشاره به بحران اقتصادي1929 آمريكا، معتقد بود بايد اداره نظارت بر بورس نيويورك كه در زمان رياست‌جمهوري روزولت به منظور جلوگيري از تكرار بحران مشابه اقتصادي تشكيل شد را سرمشق قرار داد و يك كميته نظارتي را مأمور بررسي اقدامات شركت‌ها در معاملات بورس كرد.

معارفي، معاون شركت سهامي كارخانجات ايران هم به ناآشنايي مردم با سهام و زمينه نامساعد براي فعاليت بورس اشاره كرد و مثال زد: «عده‌اي فاميل يا دوست دور هم جمع شده و به اعتبار آشنايي شركتي تشكيل داده‌اند. اكنون غالب آن شركت‌ها در حال ورشكستگي بوده و مبالغ زيادي به مردم بدهكارند با اين شرايط چگونه مي‌توان انتظار داشت كه سهام آنها مورد خريد و فروش قرار گيرد؟»

مهندس انصاري از اعضاي هيأت تحريريه تهران اكونوميست با بيان اينكه در ايران به دلايل مختلفي اعتماد به سازمان‌هاي دولتي بيشتر از مؤسسات خصوصي است از لزوم نظارت دولت بر بورس و حتي تشكيل بورس توسط بانك مركزي حمايت كرد و افزود: «متأسفانه اغلب در كار ايجاد سازمان‌هاي جديد از كشورهاي اروپايي يا آمريكا الگو مي‌گيريم، در حالي كه به سبب اختلاف شرايط تاريخي و اجتماعي و اقتصادي اين الگوها نمي‌تواند اساس كار قرار گيرد و بايد ديد كه در كشورهاي توسعه‌نيافته كه به‌طور كلي با ما شرايط مشترك دارند با اين كارها چگونه مواجه مي‌شوند.» با وجود اين دكتر جزايري نظر طرفداران نظارت دولت را با اين استدلال رد كرد؛ «مطلبي را كه مهندس انصاري فرمودند: زياد هم صحت ندارد زيرا دولت داراي 2 وظيفه است، اعمال حاكميت و اعمال تصدي، همگان قبول دارند كه دولت حاكم بر ملت است و مي‌تواند اعمال حاكميت را به خوبي انجام دهد اما در مورد اعمال تصدي نشان داده كه نتوانسته چنان‌كه بايد عمل كند. مسلما دولت نه كارخانه‌دار است و نه دلال خوب.»

به اين ترتيب مديران اجرايي و صاحب‌نظران اقتصادي بر لزوم تشكيل بورس اجماع نظر داشتند، اما اكثريت‌شان معتقد بودند كه به‌علت تازگي بحث معاملات سهام و شركت‌هاي سهامي و جلوگيري از بروز بحران و فساد مالي، دولت بايد بر فعاليت‌هاي بورس نظارت بيشتري داشته باشد. بخش بزرگي از كارگزاران دولت نيز در اين مورد با آنها هم عقيده بودند عاليخاني از معدود وزيراني بود كه به اقتصاد بازار آزاد اعتقاد كامل داشت در حالي كه شاه معدوم و نخست‌وزيرانش (منصور و هويدا) به شدت معتقد به دخالت دولت در امور اقتصادي و دخالت در بازار بودند.

نگرش دوگانه و محتاطانه نسبت به بورس تا سال‌ها همگاني بود. در هفته‌اي كه لايحه بورس بعد از حدود 2سال معطلي در مجلس شوراي ملي مطرح شد، روزنامه بورس در 2 سرمقاله خود به خوبي اين دوگانگي را نشان داد.

سرمقاله اين روزنامه در نخستين اظهار نظر خود عملا عليه تشكيل بورس موضع گرفت و با اشاره به دستگيري يك كلاهبردار كه با شركت سهامي قلابي خود اقدام به اختلاسي 15ميليون ريالي كرده بود، نتيجه گرفت: «بورس سهام و اوراق بهادار به منظور معرفي شركت‌هاي تجاري صحيح‌العمل قرار است تشكيل شود و اگر بنا باشد هر كه از مادرش قهر كرده بعد از مدتي كلاهبرداري در ماوراء‌بحار قدم رنجه فرمايد و به تهران برگردد و با تشكيل يك شركت قلابي با سرمايه و سرنوشت مردم بازي كند، پس همان بهتر كه لايحه تصويب نشود و بورس اوراق‌بهادار به وجود نيايد». البته نويسنده بلافاصله تندروي خود را تعديل كرده و سرمقاله بعدي را به ضرورت وجود بورس براي سهولت جريان سرمايه و به كار افتادن سرمايه‌ها و پس‌اندازهاي كوچك، اختصاص داد.

لايحه بورس به مجلس رفت

مجلس وقت بعد از 18 ماه تأخير در 14 آذر 1344 رسيدگي به لايحه بورس را در دستور كار خود قرار داد. مسئله نظارت و حفظ سلامت بورس در مذاكرات مجلس نيز به مهم‌ترين بحث تبديل شد. كميسيون اقتصادي مجلس دگرگوني‌هاي بنيادي و پراهميتي را در متن لايحه بورس به وجود نياورده بود و اصلاحات بيشتر جنبه ويرايش و تصحيح داشتند. با اين وجود وزير دارايي شخصا براي پاسخ به پرسش‌هاي نمايندگان در مجلس حضور يافت.

اولين اعتراض كه به طولاني‌ترين بحث مجلس منجر شد، به وسيله فليكس آقايان، نماينده ارامنه شمال به ماده18 قانون وارد شد. در اين ماده آمده بود؛ « در هيأت داوري بورس، رسيدگي به اختلافات تابع تشريفات مقرر در آيين نامه مربوط خواهد بود. هر يك از طرفين اختلاف مي‌توانند موضوع درخواست خود را به اطلاع هيأت داوري رسانده و تقاضاي صدور رأي كنند. هيأت داوري بورس بايد في‌المجلس به موضوع اختلاف رسيدگي و رأي خود را اعلام كند. درصورتي كه رسيدگي و اعلام رأي در همان جلسه ممكن نباشد. هيأت داوري بايد حداكثر ظرف 3روز، رأي خود را صادر و اعلام كند. رأي اين هيأت لازم‌الاجراست و اداره ثبت اسناد مكلف است طبق مقررات راجع‌به اجراي اسناد رسمي آن را اجرا كند.»

آقايان در اعتراض خود اعلام كرد: «بنده مخالفم كه (احكام هيأت داوري) جنبه اسناد رسمي داشته باشد... جنبه يك محكمه دولتي را به آن ندهيد... اين اشخاص (كارگزاران) در آن‌جا (بورس) تضمين دارند و در حقيقت از ‌شأن بورس مي‌كاهد... اما نبايد يك مطالبي را از خودمان اضافه كنيم.» آقايان در نهايت پيشنهاد كرد ماده 18 به صورتي تصحيح شود كه آراي هيأت داوري براي كارگزار قطعي باشد نه مشتري و مشتري مجاز باشد براي احقاق حق خود به دادگستري مراجعه كند و هم چنين لفظ لازم‌الاجرا نيز حذف شود تا كار بورس به ثبت اسناد و كاغذ بازي‌هاي مربوط به آن نرسد.

پيشنهاد آقايان با مخالفت تعداد زيادي از نمايندگان از جمله عدل طباطبايي، رئيس وقت كميسيون اقتصادي مجلس روبه‌رو شد. عدل طباطبايي در رد نظر آقايان تأكيد كرد: «بورس لازمه‌‌اش سرعت است بايد رأيي كه داده مي‌شود اجرا بشود، بعدا حقوق طرفين براي رجوع به محاكم و رسيدگي مراجع قضايي حفظ بشود تا بورس بتواند با سرعت كارش را بكند.» با وجود اين آقايان پيشنهاد خود را پس نگرفت و با سرسختي از طراحان لايحه و اعضاي كميسيون اقتصادي انتقاد كرد و آنها را فاقد قدرت تشخيص كارشناسي دانست و گفت: «آدم بايد شهامت داشته باشد و اشتباهات خود را بگويد و كساني هم كه در اين امر اقدام كرده‌اند، هيچ كدامشان متخصص نيستند. بورس هم تا به حال در ايران نبوده و متخصصاني كه ما داريم منحصر مي‌شود به اشخاصي كه چند صفحه از كتاب اقتصاد را كه مربوط به بورس بوده خوانده‌اند.» در هر صورت پيشنهاد آقايان رأي نياورد و ماده 18 به همان صورت پيشين تصويب شد.

يكي از مهم‌ترين بحث‌هاي مجلس زماني آغاز شد كه محسن خواجه‌نوري، نماينده شميران درباره علت محدود بودن معاملات بورس به سهام شركت‌هاي ايراني و ممنوعيت مبادله سهام خارجي پرسش كرد. در اين باره وزير دارايي توضيح داد: «اگر قرار باشد اوراق بزرگ بين‌المللي را بياوريم در بازار ايران، معني‌‌اش چيست؟ معني‌اش‌ اين است كه به وسيله اين بورس، پس‌اندازهاي خودمان را بسيج بكنيم و در شركت‌هاي بزرگ بين‌المللي به‌كار بيندازيم، از اين نظر است مخصوصا نوشته شده مؤسسات ايران، البته سؤالي كه مي‌فرماييد ممكن است 30 سال ديگر مطرح بشود ولي الان صلاح ما نيست.»

در اين ميان يكي از نمايندگان بحث ميزان سهم سهامداران خارجي در بورس را پيش كشيد و خواهان آن شد كه سهام خارجيان در شركت‌هاي فعال در بورس بايد كمتر از 50درصد باشد. عاليخاني، وزير دارايي كه مايل به افزايش ورود سرمايه به ايران بود چنين الزامي را ضروري نمي‌دانست و گفت:«نظري كه مي‌فرمايند، نمي‌دانم تا چه اندازه مربوط به اين ماده خاص باشد صحبت واحدهاي توليدي است كه در ايران به ثبت رسيده و به نسبت سرمايه‌اي كه در ايران دارند، سهامي منتشر كرده‌اند و اين سهام مورد خريد و فروش قرار مي‌گيرد. حالا بحث اينكه چقدر از اين سهام مال ايراني باشد زياد معلوم نيست. خدمتتان عرض مي‌كنم، فرض بفرماييد، 60درصد سهام شركتي متعلق به خارجي‌ها باشد، اگر يك چنين شركتي بيايد به نسبت 10درصد از سهامش يعني مقداري كه در كنترل خودش داشته، وقتي كميته پذيرش اين را قبول كرد، اين شخص مي‌آيد 10درصد كنترل را مي‌ريزد توي بورس به عبارت ديگر خودش كه 60 درصد داشته، 10درصد از اوراق‌‌اش رفته داخل بورس، اين به نفع ماست.»برخي از نمايندگان اين توضيح را نپذيرفته و بر لزوم گنجاندن نسبت 51 به 49درصد سهام ايراني به خارجي در لايحه تأكيد مي‌كردند مسئولان كميسيون اقتصادي استدلال كردند كه معاملات بورس خودبه‌خود تابع قانون جلب سرمايه‌هاي خارجي است و بحث در اين زمينه ديگر موردي ندارد.

پيشنهاد‌هاي نهايي و تصويب قانون

آخرين تلاش نمايندگان براي انجام تغييراتي در لايحه، زماني بود كه هلاكو رامبد به مفاد ماده 31 لايحه اعتراض كرد. اين ماده مقرر مي‌داشت: «آيين‌نامه‌هاي اجرايي اين قانون را وزراي اقتصاد و دادگستري تهيه و تصويب كنند.

پس از تشكيل شوراي بورس، هرگونه تغيير در آيين‌نامه‌ها يا تصويب آيين نامه‌هاي جديد در صلاحيت شوراي مزبور خواهد بود كه با تأييد اكثريت دو‌سوم اعضاي شورا قابل اجراست.» رامبد استدلال كرد: «يك وضع عمومي در تمام ادارات و مؤسسات مملكت مشهود است. هر مراجعه‌كننده‌اي اعم از اينكه خودش در دستگاه ديگر دولت باشد، وقتي به يك اداره دولتي مراجعه مي‌كند درست در مقابل آيين‌نامه‌اي قرار مي‌گيرد. مثل اينكه آن را قشون حاكم مظفري در مقابل قشون محكوم اسيري تنظيم كرده باشد... در آخر هر قانوني، جملات بسيار ساده و زيبا و محرمانه‌اي هست كه نمايندگان مجلس اجازه مي‌دهند؛ آيين‌نامه اجرايي اين قانون را وزارتخانه مربوطه با تصويب هيأت دولت تنظيم، تصويب و اجرا كند.

برعهده نمايندگان مردم است كه آيين‌نامه‌هايي كه مربوط به داخل وزارتخانه‌هاست، مثلا آيين‌نامه استخدامي را وزارتخانه و هيأت دولت تصويب كند، اما آيين‌نامه‌‌هايي كه به هر نحوي از انحا، مردم با آن سروكار دارند، بايد به تصويب نمايندگان مردم برسد.» رامبد در نهايت پيشنهاد كرد اجراي آيين نامه اجرايي منوط به تصويب كميسيون اقتصادي مجلس شود.در اينجا عاليخاني بار ديگر به دفاع از لايحه پرداخت و تأكيد كرد: «بورس در ايران چون سابقه‌اي برايش نبوده... اين است كه پيشقدم شديم يك چنين قانوني بياوريم كه اين كار برود جلو و گرنه اصولا كاري است كه بايد مردم بكنند، به همين دليل چون در آغاز كار ناچار هستيم، يك مداخله‌اي در كار بكنيم، سعي كرديم اين مداخله را به حداقل برسانيم. در شوراي بورس سعي كرديم اين نكته را مراعات كنيم، دادستان را گذاشتيم، رئيس بانك ملي، رئيس كانون بانك‌ها، رئيس بانك اعتبارات صنعتي، يعني اكثريتي كه ما نمي‌توانيم و نبايد هم بتوانيم آنها را تحت‌تأثير قرار دهيم. ممكن است بگويند مصالح سياسي، مصالح سياسي چيست؟ مصالح سياسي هيچ ارتباطي به مصالح بورس ندارد...»

پيشنهاد رامبد نيز رأي نياورد و آخرين سؤال نمايندگان مربوط به ماده پاياني لايحه بود كه استفاده از نام بورس را براي تمامي اشخاص حقيقي و حقوقي ممنوع مي‌كرد. عاليخاني درباره علت اين ممنوعيت توضيح جالبي داد: «علت اصلي كه اين ماده نوشته شد اين بود كه در بدو تدوين لايحه، يك روزي متوجه شديم كه شخصي رفته است و مي‌خواهد اين اسم را براي خودش به ثبت برساند تا اينكه اگر ما خواستيم دست به كار شويم، به هر قيمت كه خواست اين حق را بفروشد، معامله‌اي بكند.»شور مجلس درباره لايحه بورس 2جلسه به طول انجاميد و بعد از تصويب براي سنا فرستاده شد و بعد از تصويب سنا (كه مذاكره در آن تنها 15 دقيقه به طول انجاميد) لايحه بورس به صورت قانون درآمد.

به اين ترتيب قانون بورس بعد از حدود 30سال بحث، بررسي و تعليق تهيه شد. هرچند كه آغاز به كار رسمي بورس تا بهمن ماه سال1346 به طول انجاميد.

پنجشنبه|ا|11|ا|اسفند|ا|1390

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: همشهری]

[مشاهده در: www.hamshahrionline.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 74]