سازوكار اقتصاد در جهان واقعيفيل در اقتصـــاد

واضح آرشیو وب فارسی:دنياي اقتصاد: سازوكار اقتصاد در جهان واقعيفيل در اقتصـــاد
گرِگ آي‌پيمترجم: جعفر خيرخواهاندولت‌ها چه چيزهايي مي‌دهند و چه چيزهايي مي‌گيرند

چكيده
* دولت فدرال يك بازيگر غول‌آسا در اقتصاد به حساب مي‌آيد كه در سال‌هاي آينده بزرگ‌تر از اين هم خواهد شد، چون دامنه خدمات دولتي گسترش مي‌يابد، جمعيت كشور پيرتر مي‌شود و مبلغ بهره‌هاي پرداختي بابت بدهي ملي بالاتر مي‌رود.
* مخارج فدرال به سه دسته قابل تقسيم است:
1- بهره بدهي‌ها
2- مخارج صلاحديدي
3- مخارج اجباري
* درآمد مالياتي عمدتا از ماليات بر درآمد شخصي و شركت‌ها و ماليات بر حقوق به دست مي‌آيد. آمريكا در مقايسه با ساير كشورها اتكاي كمتري بر ماليات بر مصرف از قبيل ماليات بنزين يا ماليات بر ارزش افزوده دارد.
* رييس‌جمهور هر سال يك بودجه پيشنهاد مي‌دهد كه كنگره بخشي از آن را مي‌پذيرد، اما بسياري از اقلام آن را ناديده مي‌گيرد، چون خود راسا اقدام به تصويب قوانيني در زمينه تخصيص‌هاي بودجه‌اي، ماليات‌ها و برنامه‌هاي اجباري مي‌كند.
* برخلاف دولت فدرال، ايالت‌ها بايد بودجه خود را هر سال متوازن سازند كه باعث ولخرجي در زمان‌هاي خوب بودن اوضاع اقتصادي و رياضت دردناك در زمان‌هاي بد بودن اوضاع اقتصادي مي‌شود.

در سال 2009 و طي دعواي كينه‌توزانه‌اي كه بر سر لايحه مراقبت‌هاي درماني درگرفت، يكي از راي‌دهندگان تحريك شده به نماينده شهر خود در كنگره گفت: «دستان دولتت را از مراقبت درماني من دور نگه دار.» سال بعد يكي از اهالي ايالت تگزاس كه از ارزيابي مالياتي حساب‌هاي خود به خشم آمده بود، هواپيماي شخصي خود را به ساختمان اداره درآمد داخلي شهر اوستين تگزاس كوبيد و يك كارمند را به كشتن داد.
سياست‌ مالي دولت كه هزينه‌ها و ماليات‌ها را شامل مي‌شود، احساساتي قوي در بين مردم برمي‌انگيزد، چون روي شكل و شمايل جامعه تاثير مي‌گذارد. سياست مالي دولت اقدام به ارائه خدماتي مي‌كند كه بخش خصوصي نمي‌تواند هزينه‌اش را با قيمت‌هاي مورد پذيرش عموم از مردم بگيرد- مثل دفاع ملي- يا مردم هزينه‌اش را نخواهند داد - مثل استفاده از پارك‌هاي ملي. دولت چك‌هايي براي افراد بدشانس، سالمند، بيمار و فقير مي‌فرستد و با ماليات گرفتن از آدم‌هاي پولدارتر، جوان و شاغل بر انگيزه‌هاي آنها براي كسب درآمد و سرمايه‌گذاري تاثير مي‌گذارد. مطالباتي كه مردم از دولت‌ها دارند نامحدود است، اما چيزي كه مايلند به شكل ماليات بپردازند، قطعا نامحدود نيست. آشتي دادن و تراضي بين آن چه آنها مي‌خواهند و آنچه كه بابت خواسته‌شان خواهند پرداخت، اقدام توازن‌بخشي است كه هرگز پايان نمي‌يابد. راهكارهاي دولت چه بسا كارآيي اقتصادي نداشته باشد يا براي مردم عادلانه نباشد، بلكه صرفا از نظر سياسي دلپذير و خوشايند به نظر آيد.
دولت فدرال رد پاي كاملا بزرگي از خود در اقتصاد بر جا مي‌گذارد. از سال 1970 تا 2007 دولت مركزي به طور ميانگين معادل 18 درصد توليد ناخالص داخلي را به شكل ماليات از اقتصاد جمع‌آوري كرد و حدود 21 درصد توليد ناخالص داخلي را در اقتصاد خرج كرد. تفاوت بين اين دو رقم منجر به كسري بودجه مي‌شود (كه در بخش بعدي به آن خواهيم پرداخت). و در عين حال آنها به ندرت اشاره‌اي به گستردگي مخارج دولت و تاثير نحوه ماليات‌گيري مي‌كنند و همچنين شيوه‌اي كه كنگره و رييس‌جمهور با هر دو مقوله ماليات‌ها و هزينه‌ها سر و كار دارند، پيچيده و آزاردهنده است.

چيزهايي كه دولت مي‌دهد
مخارج دولت فدرال به سه دسته كلي قابل تقسيم است.
1- بهره پرداختي بابت وام‌هايي كه از زمان انقلاب آمريكا گرفته است. در تمام ده سال گذشته، ‌اين نوع مخارج از آن دسته اموري بوده كه قرار است بعدا در موردش تصميم گرفته شود و به طور ميانگين 8 درصد مخارج و 6/1 درصد توليد ناخالص داخلي را تشكيل مي‌دهد. در شرايطي كه بدهي ملي در سال‌هاي آتي زياد مي‌شود، اين قلم مخارجي، حضور بسيار بزرگ‌تري در بودجه پيدا خواهد كرد و حدود 4 درصد توليد ناخالص ملي را در سال 2010 به خود اختصاص مي‌دهد. سياستمداران كار زيادي درباره اين قلم نمي‌توانند انجام دهند.
2- مخارج صلاحديدي يا اختياري. هريك از فعاليت‌هاي دولت فدرال را كه نام ببريد احتمال دارد كه صلاحديدي باشد از سپاه صلح و دادگاه‌هاي فدرال گرفته تا دفاع ملي كه بزرگ‌ترين آنها بوده و به 700 ميليارد دلار در سال مي‌رسد. كنگره بايد هر سال منابع مالي مناسبي را به فعاليت‌هاي صلاحديدي اختصاص دهد. اگر تخصيصي صورت نگيرد، هيچ فعاليتي هم نخواهيم داشت. در دهه گذشته، ميانگين مخارج صلاحديدي حدود 38 درصد كل مخارج بود. اين نوع مخارج از آن دسته‌اي هستند كه سياستمداران بيشترين كنترل را روي آن دارند.
3- مخارج اجباري. مخارج اجباري كه استحقاقي‌ها هم ناميده مي‌شود، 60 درصد مخارج فدرال را تشكيل مي‌دهد. مخارج اجباري از قبيل مزاياي تامين اجتماعي، نيازمند تخصيص سالانه نيستند، بلكه از قبل در قانون گنجانده شده‌اند. كنگره اغلب اين قوانين را اصلاح مي‌كند، اما اگر هيچ كاري نكند، اين مخارج به صورت خودكار ادامه مي‌يابند.
مخارج استحقاقي نيازمند نگاه دقيق‌تري است، چون آنها سهم اصلي را در مخارج فدرال به خود اختصاص مي‌دهند و به تنهايي بر هر چيز ديگري سايه خواهند افكند. تا هنگام ايجاد تامين اجتماعي در 1935 هيچگونه مخارج استحقاقي وجود نداشت. در سال 1965 مراقبت درماني و كمك درماني هم به آن افزوده شد. اين سه قلم بيشترين رشد را در مخارج استحقاقي داشته‌اند. ساير استحقاقي‌ها مثل مستمري كهنه سربازها و كالابرگ غذايي بسيار كندتر رشد كرده‌اند.
در ابتداي امر رشد مخارج استحقاقي بيانگر اشتياق طبيعي به گسترش تور ايمني و حمايت اجتماعي در شرايطي بود كه آمريكا هر روز ثروتمندتر مي‌شد. از 1990 به اين سو، نسبت جمعيت آمريكا كه در طرح كمك‌هاي درماني ثبت نام كرده است از 10 درصد به 15 درصد افزايش يافته است و انتظار مي‌رود با اجراي برنامه اصلاحات درماني باراك اوباما، حتي بيشتر هم شود. در آينده و با توجه به تغييرات جمعيتي (پيرشدن جمعيت) و رشد شديد هزينه‌هاي پزشكي، اين استحقاقي‌ها افزايش بيشتري مي‌يابد. با پيرترشدن جمعيت آمريكا، صورت‌حساب پرداختي بابت مستمري تامين اجتماعي و مراقبت درماني رشد مي‌كند. در همين اثنا، علم پزشكي دائما با روش‌هاي جديد و پرهزينه‌تري قادر به درمان بيماري‌هاي ما مي‌شود و چون بيشتر آمريكايي‌ها بيمه درماني دارند، تمايل بيشتري به مصرف مراقبت درماني (نسبت به زماني كه قيمت كاملش را خودشان مي‌پرداختند) پيدا مي‌كنند. اگر اين سه هزينه استحقاقي را به حال خود رها كنيم از 10 درصد توليد ناخالص ملي به رقم خردكننده 18 درصد در سال 2050 مي‌رسد.
تامين اجتماعي در ابتداي امر به گونه‌اي طراحي شده بود كه هزينه‌هاي آن از محل ماليات (حق بيمه) بر حقوق تامين شود. اين روش تا زماني كه ماليات جمع‌آوري شده از كارگران بيشتر از مزايايي بود كه به بازنشستگان داده مي‌شد، موفق بود. پول اضافي داخل صندوق وجوه اماني تامين اجتماعي مي‌رفت، اما با پير شدن جمعيت، تعداد كارگران به ازاي هر بازنشسته شروع به كاهش كرد و ماليات بر حقوق اينك به سختي كفاف مزاياي پرداختي را مي‌دهد. در واقعيت امر صندوق اماني هنوز 5/2 تريليون دلار در خود دارد، اما اين مقدار از نظر اقتصادي بي‌معني است. چون تمام اين پول را بدهي‌هاي دولت فدرال دربرمي‌گيرد. دولت فدرال بايد براي بازپرداخت ديون خويش به دنبال يافتن پول در جاهاي ديگر باشد، چه با استقراض از عموم يا با افزايش ماليات‌ها، دقيقا مثل زماني كه صندوق اماني وجود نداشت. بخشي از مراقبت درماني با ماليات بر حقوق و با حق بيمه پرداختي ذي‌نفع‌ها تامين مي‌شود، اما اينها اينك نمي‌توانند هزينه‌هاي برنامه را پوشش دهند و شكاف بيشتر خواهد شد.
هر سال متوليان صندوق تامين اجتماعي و مراقبت درماني درباره شكاف رو به افزايش بين درآمدها و مزاياي پرداختي در آينده گزارش مي‌دهند. اگر اين «تعهدات بدون منبع» را به دلارهاي سال 2009 بيان كنيم، به رقم 104 تريليون دلار طي سال‌هاي آينده مي‌رسيم. اين رقم به شكل مقايسه‌پذير 8 درصد توليد ناخالص داخلي آينده مي‌شود. درستي اين تخمين بستگي بسيار زياد به فروض ما در اين باره دارد كه مردم چه مدت عمر مي‌كنند، دستمزدها با چه سرعتي افزايش مي‌يابد، نرخ تورم مراقبت درماني و نرخ‌هاي بهره آينده چه تغييري خواهد كرد. افزون بر اين، سهم و نقش مستمري تامين اجتماعي در آن شكاف نسبتا باثبات است. آنچه اهميت دارد هزينه مراقبت‌هاي درماني است كه مثل يك بمب ساعتي واقعي عمل خواهد كرد.

چيزهايي كه دولت مي‌گيرد
خرج كردن پول بخش بامزه قضيه است. بالا بردن ماليات‌ها براي انجام هزينه‌ها آن چيزي است كه صداي مردم را در مي‌آورد و آمريكا تاريخچه درازي از داد و هوار كردن دارد. در دهه 1790 بستن ماليات بر نوشيدني باعث شورش عليه دولت جورج واشنگتن شد. در آن سال‌ها بيشتر درآمد دولت از محل اقلام مالياتي بود كه به آساني يافت مي‌شد، از قبيل ماليات بر واردات و مشروبات. در حيني كه دولت بزرگ‌تر شد، ساير چيزها براي ماليات گرفتن را پيدا كرد: دستمزد، درآمد سرمايه‌گذاري، سود، نفع سرمايه، بنزين. بزرگ‌ترين ايجادكننده درآمد، ماليات بر درآمد شخصي، ماليات بر حقوق و ماليات بر درآمد شركت‌ها است. ماليات‌ها به بحث و مشاجره بين جمهوري‌خواهان و دموكرات‌ها، محافظه‌كاران و ليبرال‌ها، اقتصاددانان و سياستمداران پايان نمي‌دهد. يك نقطه انفجاري اين است كه چگونه بار مالياتي را تقسيم كنيم. بيشتر جمهوري‌خواهان و دموكرات‌ها موافقند كه نظام مالياتي بايد تصاعدي باشد، به اين معنا كه ثروتمندان بايد نرخ ماليات بالاتري نسبت به طبقه متوسط بپردازند و فقرا بايد ماليات اندكي پرداخته يا معاف شوند؛ اما اختلاف از آنجا شروع مي‌شود كه تا چه حد و ميزاني جلو بروند: آيا ثروتمندان بايد نرخ مالياتي دو برابر طبقه متوسط بپردازند يا سه برابر؟ آيا فقرا بايد معافيت مالياتي داشته باشند كه در آينده امكان پس گرفتن آن باشد، حتي اگر مالياتي نمي‌پردازند؟ آيا ماليات بر حقوق و فروش كه سهم بيشتري از درآمد فقرا نسبت به ثروتمندان را تشكيل مي‌دهد، يك نوع ماليات تصاعدي است؟
نكته جنجال‌برانگيز ديگر معافيت‌ها، تخفيف‌ها، استثنائات و اعتبارات است. اگر چه اينها به عنوان كاهش و تخفيف مالياتي بيان مي‌شوند،‌ همگي آنها انواع «مخارج مالياتي» هستند، يعني يك نوع حمايت و تقويت هدفمند كه به جاي مخارج از طريق ماليات‌ها ارائه مي‌شود. آنها از اعتبارهاي تخصيص داده شده به معدنچيان از كار افتاده تا ماليات معوقه بر منافع سرمايه براي خطوط انتقال برق را در بر مي‌گيرند. برخي از آنها از قبيل اعطاي اعتبار براي بچه‌دارشدن و معافيت مالياتي امور خيريه منطقي هستند؛ در حالي كه ديگران رفتار بد را تشويق مي‌كنند. براي نمونه، معافيت‌هاي مالياتي كه به كارفرما براي مراقبت درماني تعلق گرفته است مخارج درماني اسراف‌آميز را تشويق مي‌كند؛ در حالي كه معاف بودن بهره وام رهني از ماليات، مردم به ويژه ثروتمندان را تشويق مي‌كند تا وام‌هاي رهني بيشتري بگيرند. نقطه عطف نهايي اين است كه چگونه ماليات‌ها بر رفتار تاثير مي‌گذارد. در سال 1990 جورج بوش پدر وضع ماليات بر مصارف لوكس را براي قايق‌هاي تفريحي، هواپيماي شخصي، خودروهاي گران قيمت و مثل آن صادر كرد. بي‌درنگ و با كمك يك ركود اقتصادي، فروش قايق‌هاي تفريحي سقوط كرد و ماليات در سال 1993 لغو شد.
در دهه 1970 و 1980 محافظه‌كاران طرفدار عرضه مثل اقتصاددان آرتور لافر و جك كمپ، يكي از اعضاي كنگره ادعا كردند كه اگر ماليات بر دستمزد و درآمد سرمايه‌گذاري كاهش يابد، كارگران به ميزان بيشتري كار مي‌كنند و سرمايه‌گذاران به ميزان بسيار بيشتري سرمايه عرضه خواهند كرد؛ به طوري كه درآمد مالياتي واقعا افزايش خواهد يافت. اين اگر چه از نظر سياسي مقاومت‌ناپذير بود، چون سياستمداران را قادر مي‌ساخت با چهره‌اي حق به جانب قول دهند كه ماليات‌ها پايين مي‌آيد و البته كسري‌ها هم كاهش مي‌يابد، اما حتي اقتصاددانان جمهوري‌خواه جريان اصلي تطميع نشدند.
اتفاقي كه افتاد اين بود كه درآمد مالياتي پس از كاهش مالياتي رونالد ريگان و جورج بوش پدر كاهش يافت و پس از افزايش ماليات در دولت بيل كلينتون افزايش يافت. اگر چه بسياري از اينها هيچ ربطي به تغييرات نرخ ماليات نداشته بلكه به سلامت اقتصاد مربوط است. در دوره رونق، مردم و شركت‌ها پولي بيشتر از مالياتي كه مي‌پردازند، به دست مي‌آورند. در دوره ركود، آنها ماليات كمتري مي‌دهند.
طرفداران عرضه يك امتياز دارند، اگر چه آن را بزرگنمايي مي‌كنند. نرخ بالاي مالياتي باعث دلسردي از كار كردن و تشويق به فرار مالياتي مي‌شود. براي مثال، ماليات سنگين بر درآمد جلوي يك فروشنده سيار را نمي‌گيرد كه كار كافي نكند تا خانه‌اي براي خود بخرد، بلكه او را از كار كردن كافي براي ساختن يك استخر شنا باز مي‌دارد. اقتصاددانان امانوئل سائز، جوئل سلمرود و ست گريتز در يك بررسي در سال 2009 نتيجه گرفتند كه 1 درصد افزايش در نرخ‌هاي مالياتي براي ثروتمندان باعث مي‌شود تا آنها درآمد قابل ماليات‌گيري را 1/0 درصد تا 4/0 درصد كمتر گزارش دهند؛ بنابراين تنها كل مالياتي كه گرفته مي‌شود اهميتي ندارد، بلكه چگونه ماليات گرفته شود هم مهم است. با فرض ثبات ساير شرايط، بهتر است از چيزهايي ماليات بگيريم كه ما كمتر از آنها مي‌خواهيم. ماليات بيشتر بر بنزين باعث رانندگي كمتر، آلودگي هواي پايين‌تر و اتكا به نفت وارداتي كمتر مي‌شود. از طرف ديگر، افزايش ماليات بر سود سهام و نفع سرمايه، جلوي سرمايه‌گذاري‌هايي را كه كارگران را بهره‌ورتر مي‌سازد، مي‌گيرد، اما اگر ماليات بر سود سهام لغو شود، حسابداران يك راه براي مشتريان ثروتمند خود پيدا خواهند كرد تا دستمزدها را به سود سهام تبديل كنند.

ريزه‌كاري‌هاي اقتصادي
تلفيق كردن انبوه اولويت‌هاي رقيب براي مخارج و ماليات‌ها از وظايف بودجه فدرال است. در نظام‌هاي پارلماني مثل انگلستان و كانادا، نخست وزير يك بودجه واحد تنظيم كرده و به تصويب پارلمان مي‌رساند. اين مثل گوشت استيك است؛ تكه گوشت سفت و يكدستي كه در فاصله بين ذبح گاو و سرو كردن در بشقاب سر ميز شام تغيير اندكي مي‌كند؛ اما بودجه آمريكا بيشتر شبيه گوشت سوسيس است؛ مخلوطي از گوشت‌هاي چرخ كرده از بخش‌هاي مختلف حيوان كه درون يك پوست بد شكل فرو رفته است.
حال بياييم و نگاهي به درون كارخانه سوسيس‌سازي بيندازيم. بر اساس قانون اساسي آمريكا، رييس‌جمهور فقط مي‌تواند مخارج و ماليات‌ها را پيشنهاد دهد؛ كنگره با توجه به قدرت وتو رييس‌جمهور حرف آخر را مي‌زند. آمريكا در نخستين سده پيدايش خود هيچ بودجه فدرالي نداشت. هر يك از ارگان‌هاي دولتي درخواست پول مي‌كردند و كنگره براي هر كدام از آنها يك به يك مبالغي اختصاص مي‌داد. در 1921 بود كه رييس‌جمهور با ايجاد آنچه اكنون دفتر مديريت و بودجه ناميده مي‌شود، شروع به تدوين يك بودجه واحد كرد. كنگره در 1974پس از يك بن‌بست با ريچارد نيكسون، مقداري از نفوذ خويش را دوباره به دست آورد، فرآيند بودجه خاص خود را ايجاد كرد و دفتر بودجه كنگره را به عنوان يك امتيازنگهدار غيرحزبي تاسيس كرد.
اگر چه سال مالي در اول اكتبر شروع مي‌شود، فرآيند بودجه يك سال و نيم زودتر - زماني كه ارگان‌هاي دولت فدرال درخواست‌هاي بودجه خود را به دفتر مديريت و بودجه تحويل مي‌دهند - آغاز مي‌شود. دفتر مديريت و بودجه حداكثر در نخستين دوشنبه ماه فوريه، اقدام به تسليم بودجه رييس‌جمهور به كنگره مي‌كند. بودجه علاوه بر اين كه هزاران پيشنهاد مجزا و تخمين‌هاي هزينه‌اي را كنار هم چيده است، يك سند سياسي نيز هست كه دستور و برنامه كار داخلي رييس‌جمهور را تنظيم كرده است. اين كه رييس‌جمهور واقعا چقدر مي‌تواند به خواسته‌هاي خود برسد، بستگي زيادي به نرخ تاييد وي دارد- يعني كنگره به رييس‌جمهوري كه محبوبيت مردمي بالايي داشته باشد، بيش از آنچه كه او مي‌خواهد اعطا مي‌كند- و نيز به درجه كنترل حزب وي بر كنگره وابسته است، اما حتي طي بهترين زمان‌ها، كنگره معمولا درخواست‌هاي رييس‌جمهور براي كشتن برنامه‌هاي مورد علاقه نمايندگان يا معافيت‌هاي مالياتي را ناديده مي‌گيرد.
كنگره پس از دريافت بودجه رييس‌جمهور، فرآيند خاص خود را شروع مي‌كند. كميته‌هاي بودجه در مجلس نمايندگان و سنا كليات بودجه را كه ارقام كلي درآمدي و مخارجي در آن تنظيم شده است، تصويب مي‌كنند، به طوري كه همه لوايح مالياتي، برنامه‌ها و ذخاير اختصاصي بايد با آن ارقام مطابقت داشته باشد. كليات بودجه حكم قانون را نداشته و رييس‌جمهور نمي‌تواند آن را وتو كند. انتظار مي‌رود كه هر دو مجلس تا 15 آوريل كه موعد قانوني است، كليات بودجه را تصويب كنند؛ اگر چه معمولا اين هدف زماني هيچ وقت حاصل نمي‌شود. و از سال 1998 به اين سو دست كم چهار بار كنگره نتوانست اصلا در مورد كليات بودجه به توافق برسد.
پس از اين كه كليات بودجه به تصويب رسيد و حتي اگر اين طور هم نشود، كميته‌هاي فرعي شروع به كار مي‌كنند. پيشنهادهاي مالياتي را كميته تامين مالي در مجلس سنا و كميته روش‌ها و ابزارها در مجلس نمايندگان رسيدگي مي‌كنند. پيشنهادهاي مخارج اجباري به كميته مجاز مرتبط با آن واگذار مي‌شود- مراقبت درماني به كميته‌هاي تامين مالي و روش‌ها و ابزارها، كالابرگ‌هاي غذايي به كميته كشاورزي و وام‌هاي دانشجويي به كميته هاي آموزش و نيروي كار احاله مي‌شود.
مخارج صلاحديدي در دايره صلاحيت كميته‌هاي ذخاير اختصاصي مجالس سنا و نمايندگان است. هر كدام از دو مجلس 12 كميته فرعي دارد كه با يك بخش خاص از بودجه سروكار دارند و به روساي آنها «كاردينال» گفته مي‌شود. اين جا فرصتي مطلوب براي هر كدام از قانونگذاران است تا بودجه يك ارگان را براي يك پروژه خاص يا حوزه انتخابيه مدنظر خويش از قبيل يك پل به ناكجاآباد در آلاسكا يا پژوهش‌هايي در زمينه كودهاي حيواني اختصاص دهند. مبالغ تخصيص‌يافته از يك شيوه نسبتا بي‌زيان با اين هدف كه يك قانونگذار ايالت يا ناحيه خود را پيشرفت دهد، به ابزاري براي خريد راي يا حتي فساد تبديل شده است، اما اين موارد از نظر تاثير اقتصادي ناچيز هستند. آنها به ندرت از 1 درصد مخارج فدرال تجاوز كرده و تنها منجر به تخصيص مجدد پول‌هايي مي‌شوند كه در هر صورت اختصاص پيدا مي‌كرد.
شكل قانوني دادن به لوايح مخارج صلاحديدي، امري ضروري است، چون دولت فدرال نمي‌تواند پولي را كه كنگره اختصاص نداده است، خرج كند. از آنجا كه كنگره معمولا ضرب‌الاجل اول اكتبر را از دست مي‌دهد تا همه 12 لايحه براي اعتبارات تخصيصي خود را تصويب كند، معمولا مجبور است راهكار تامين اعتبار پيوسته را تصويب كند تا در اين دوره في‌مابين، دولت بدون منابع مالي نباشد. برخي سال‌ها، كنگره و رييس‌جمهور به بن بست مي‌رسند و دولت بدون داشتن هيچ مجوزي براي خرج كردن پول، تعطيل مي‌شود كه مشهورترين آن در سال مالي 96-1995 رخ داد. ارگان‌هاي داراي كاركرد اضطراري از قبيل دفاع ملي و كنترل ترافيك هوايي به خدمت‌رساني خود ادامه مي‌دهند، اما كاركنان به جاي چك حقوقي، سند طلبكاري به دست مي‌آورند تا كه بن‌بست پايان يابد.
لوايح چندگانه هزينه‌هاي اختصاصي معمولا درون يك لايحه جامع ادغام مي‌شود تا به روند كار سرعت بخشد يا از طريق آن بندهاي قانوني پيش مي‌رود كه اگر نبودند، تصويب نمي‌شد. اگر پس از شروع سال مالي به پول بيشتري نياز باشد، كنگره يك لايحه مكمل بودجه تصويب مي‌كند.
اگر ارقام هر كدام از لوايح مخارج و ماليات نتواند به آنچه كه قطعنامه بودجه در نظرگرفته است برسد، آنها در تئوري مجبور مي‌شوند از طريق فرآيندي كه مصالحه ناميده مي‌شود همخواني پيدا كنند. مصالحه در طي زمان به ابزاري براي تغييرات مهم مقننه‌اي تغيير پيدا كرده است. برخلاف بيشتر لوايح، لوايح مصالحه را نمي‌توان در مجلس سنا كش و قوس داد، به طوري كه به جاي 60 راي با 51 راي به تصويب مي‌رسند و مدت زمان مذاكره درباره آن به 20 ساعت محدود مي‌شود. اين مسيري جذاب براي قانونگذاري پرمنازعه از قبيل كاهش ماليات بوش و بخش‌هايي از اصلاح برنامه مراقبت درماني اوباما است، اما مصالحه محدوديت‌هاي خاص خود را دارد- قاعده بيرد (Byrd rule) انجام هر گونه اصلاحاتي را كه بي‌ربط باشند - يعني آنهايي كه هيچ ارتباطي با بودجه ندارند - ممنوع مي‌كند. معمولا نمي‌توان از آن براي زياد كردن كسري بودجه استفاده كرد، هر چند بوش با كاهش ماليات آن سنت را شكست. معمولا هر يك يا دو سال يك لايحه مصالحه وجود دارد.
در جنگ‌هاي بودجه‌اي، رهبران كنگره و روساي جمهور مرتبا به گزاف‌گويي و بزرگنمايي براي هواداران حزبي مي‌پردازند. وجود دفتر بودجه كنگره در اينجا مغتنم است. با اين كه مدير دفتر بودجه كنگره را رهبران كنگره منصوب مي‌كنند، نگاه غيرحزبي داشته و لوايح را تصديق نمي‌كند. اگر چه با ارزيابي تاثير و هزينه آنها، مي‌تواند لوايح را تهيه كرده يا نقض كند.
دفتر بودجه كنگره برخي اوقات به نحو كاملا غيرعادي پيام‌ها را اشتباهي مي‌گيرد. در انتهاي دهه 1990 به طور مكرر مازادهاي آينده را كمتر از واقع برآورد كرد. در شروع سال 2001 اشتباهي در جهت عكس كرد و كسري‌ها را جايگزين مازادها كرد كه بخشي از آن به علت برنامه كاهش مالياتي بوش بود، اما خطاهايي كه مرتكب مي‌شود، سوگيري ندارند. آنها از بد قضاوت كردن يا فروض اشتباه ناشي مي‌شود، نه دخالت دادن اين پيش فرض كه يك سياست خوب يا بد است. دفتر بودجه كنگره نقش نگهباني را كه بر عهده دارد، با «كميته مشترك ماليات‌ستاني» تقسيم مي‌كند. اگر چه رييس كل آن منصوب شده حزبي است، نقش كميته و كاركنان آن غيرحزبي است. كميته مشترك ماليات‌ستاني به تحليل پرداخته و به نوشتن قانون ماليات‌ستاني كمك مي‌كند. دفتر بودجه كنگره از تخمين‌هاي درآمدي كميته براي حساب كردن و امتياز دادن به تخمين پيشنهادهاي هزينه‌اي قوه مقننه استفاده مي‌كند. فرآيند بودجه‌ريزي در آمريكا، كاهش دادن كسري را دشوار مي‌كند، چون دست زدن به هر برنامه مخارجي يا معافيت مالياتي، فرياد مخالفت را از راي‌دهندگان متمركز و قانونگذاران متحد شده بلند مي‌كند. كنگره براي غلبه بر اين مساله، برخي اوقات سعي دارد قواعدي بر خودش تحميل كند كه به وجود آوردن كسري بودجه را سخت مي‌كند، بسيار شبيه اوديسه كه خودش را به دكل كشتي بست تا در برابر آوازهاي خوشي كه مي‌شنيد مقاومت كند. يكي از اين قاعده‌ها نظام پرداخت به وقت رفتن (PAYG) است كه ملزم مي‌كند كاهش ماليات جديد يا برنامه‌هاي اجباري، كسري بودجه را افزايش ندهد و بايد از محل افزايش ماليات يا كاهش مخارج در ساير اقلام بودجه‌اي پرداخت شود، اما نظام پرداخت به وقت رفتن، راه‌هاي گريزي دارد. كاهش‌هاي زياد در كسري از قبيل مورد سال 1990 نيازمند معامله بين دو حزب است كه اغلب در نشست‌هاي سران با حضور فقط چند تصميم‌گير انجام مي‌شود.
بودجه‌هاي داراي سطح محلي‌تر
دولت‌هاي ايالتي و محلي روي‌هم‌رفته تقريبا به اندازه دولت فدرال خرج مي‌كنند. بودجه‌هاي ايالتي و فدرال شبيه هم هستند، اما برخي تفاوت‌هاي مهم نيز دارند.
ايالت‌ها پول كمتري خرج كشيدن چك‌هاي مزاياي بازنشستگي و پول بيشتري صرف تحويل خدمات، مثل تحصيلات دانشگاهي، نگهداري از زندان‌ها و جاده‌ها مي‌كنند؛ بنابراين ايالت‌ها تعداد آدم‌هاي بيشتري را در استخدام يا اشتغال دارند.
ايالت‌ها يك سوم درآمد عمومي خود را از دولت فدرال دريافت مي‌كنند كه عمدتا بابت برنامه‌هاي مشترك مثل كمك‌هاي درماني است. آنها در مورد ساير هزينه‌هاي خود اتكاي شديدي به ماليات بر فروش و درآمد دارند.
در همه ايالت‌ها به جز چهار تا، سال مالي در اول ماه جولاي شروع مي‌شود. بيش از نصف ايالت‌ها داراي چرخه بودجه يك ساله هستند، در حالي كه بيشتر ايالت‌هاي باقي‌مانده چرخه دوساله دارند. آنها به ندرت فراتر از دو سال بودجه‌بندي مي‌كنند كه در نتيجه تصميم‌گيري‌ها را نزديك‌بينانه مي‌سازد. قانونگذاران ايالتي شبيه كنگره حرف آخر را درباره بودجه مي‌زنند و چهار ايالت (مهم‌ترين آنها كاليفرنيا) نياز به اكثريت قاطع براي تصويب بودجه دارند، اما فرمانداران ايالتي قدرت تصميم‌گيري بيشتري نسبت به روساي جمهور دارند.
در چهل و چهار ايالت، فرمانداران قدرت وتو كردن اقلام تكي بودجه را به جاي كل لايحه مخارجي بودجه دارند، در حالي كه ديوان عالي با يك وتو مشابه رييس‌جمهوري، اقلام بودجه‌اي را به زمين مي‌زند. فرمانداران همچنين قدرت بيشتري در تغيير دادن مخارج يا ماليات‌ها بدون اجازه مجالس ايالتي دارند، البته اگر بودجه شروع به حركت كند.
هر ايالتي به استثناي ايالت ورمونت ملزم به متوازن كردن بودجه خود است. اگر در نيمه سال مالي، يك كسري تحقق يابد، بيشتر ايالت‌ها فرماندار يا قانونگذار را ملزم مي‌سازند تا پيش از پايان سال آن را از بين ببرد. ايالت‌ها مي‌توانند براي ساخت پروژه‌هاي سرمايه‌اي از قبيل زندان‌ها و شاهراه‌ها وام دريافت كنند.
متوازن كردن بودجه ايالتي يك تجربه ناراحت‌كننده است، چون در حالي كه مخارج دائما در حال رشد است، درآمدها به خاطر افت‌وخيز اقتصادي نوسانات اره‌اي شكل پيدا مي‌كند. وقتي كه ركود اقتصادي درآمد را به سمت پايين مي‌راند، ايالت‌ها بايد ماليات‌ها را افزايش يا مخارج را كاهش‌دهند كه ركود را بدتر مي‌سازد. براي فرار از اين قيد و بندها، ايالت‌ها اغلب به حركات فريبنده همچون از قلم انداختن حق بيمه‌هاي بازنشستگي يا به حساب آوردن پول حاصل از انتشار اوراق قرضه به عنوان درآمد دست مي‌زنند. چنين كارهايي مثل اين مي‌ماند كه با وثيقه گذاشتن مسكن وامي بگيريم و آن را يك دريافتي جديد مثل حقوق به حساب آوريم.
با همه اينها الزام به متوازن نگه داشتن بودجه كمك مي‌كند تا بدهي‌هاي ايالتي پايين نگه داشته شود. كل بدهي ايالتي و محلي در سال 2009 فقط 4/2 تريليون دلار بود كه 1 تريليون دلار آن بابت بدهي ايالتي به حساب مي‌آمد. بيشتر بدهي ايالتي با حق‌الزحمه‌هاي اختصاصي دريافتي مثل عوارض بزرگراه‌ها پشتيباني مي‌شود.
بدهي كه با باور و اعتبار كامل به ايالت‌ها پشتيباني مي‌شد، در سال 2008 فقط حدود 400 ميليارد دلار بود كه 3 درصد توليد ناخالص داخلي را تشكيل مي‌دهد، اما ايالت‌ها دچار شكاف‌هاي تامين نشده بزرگي در برنامه‌هاي بازنشستگي كاركنان خود نيز هستند، در گزارش سال 2010 مركز پيو براي ايالت‌ها برآورد شد كه اين رقم در سال 2008 به ميزان يك تريليون دلار رسيده است.
از آنجا كه تنوع و پايه اقتصادهاي ايالتي كمتر از كل كشور است و ايالت‌ها امكان چاپ پول ندارند، آنها در معرض ريسك بيشتر نكول نسبت به دولت فدرال هستند، اگر چه هيچ كدام از ايالت‌ها از هنگام نكول آركانزاس در 1933 اين كار را نكردند.

پنجشنبه|ا|8|ا|دي|ا|1390

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: دنياي اقتصاد]

[مشاهده در: www.donya-e-eqtesad.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 257]