اختصاصي فارس/ وزارت رفاه و تامين اجتماعي در بررسي تجربه 9 كشور: حذف دفعي و عمومي يارانه‌ها آثار زيانباري به جاي مي‌گذارد

واضح آرشیو وب فارسی:فارس: اختصاصي فارس/ وزارت رفاه و تامين اجتماعي در بررسي تجربه 9 كشور: حذف دفعي و عمومي يارانه‌ها آثار زيانباري به جاي مي‌گذارد
خبرگزاري فارس: وزارت رفاه و تامين اجتماعي در بررسي تجربه 9 كشور در هدفمند كردن يارانه ها با تاكيد بر اينكه حذف يارانه‌ها به صورت دفعي و عمومي آثار زيانباري به جاي مي‌گذارد، اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي را به شرط حمايتهاي اجتماعي از اقشار آسيب پذير ممكن دانست.

به گزارش خبرنگار اقتصادي خبرگزاري فارس، دفتر يارانه هاي معاونت هدفمند نمودن يارانه ها و رفاه اجتماعي وزارت رفاه و تامين اجتماعي در گزارشي با عنوان " هدفمندسازي يارانه‌ها:تجربه كشورها" به بررسي تجربه 9 كشور لهستان، بلغارستان، اندونزي، چين، تركيه، الجزاير، مصر، تونس و يمن پرداخت كه خبرگزاري فارس متن كامل اين گزارش را به شرح زير منتشر كرده است:

*اصلاح نظام يارانه‌ها در جهان از سال 1980 كليد خورد

در دهه 1950 با مطرح شدن تفكر توسعه و ضرورت توجه به شاخص‌هاي رفاه اجتماعي و كاهش فقر دخالت دولتها در فعاليتهاي اقتصادي پررنگ‌تر شد. در اين دوران از دولت به عنوان پيش‌ران توسعه ياد مي‌شد. اين نقش را اقتصاددانان كلاسيك توسعه براي دولت تعريف كرده بودند و از آنجا كه اين گروه از نظريه‌پردازان لازمه توسعه اقتصادي را صرفاً در سرمايه‌گذاري‌هاي كلان فيزيكي و زيرساختهاي اقتصادي مي‌ديدند بيشتر دولتها را به دخالت در اين زمينه‌ها توصيه مي‌كردند. ولي از دهه 1970 با شكل‌گيري تفكر محوريت انسان در توسعه، اين آگاهي ايجاد شد كه براي مواجهه با مسائل مبتلا به توسعه‌نيافتگي كشورها سرمايه فيزيكي كافي نيست و حداقل به اندازه سرمايه فيزيكي، مسايل و سياست‌هاي اجتماعي و شكل‌گيري سرمايه انساني هم ضرورت دارند. بنابراين در اين دوره سياست‌هاي حمايتي اجتماعي در قالب دولتهاي رفاه، سياست‌هاي يارانه‌اي و... سرلوحه برنامه‌هاي توسعه كشورها قرار گرفت. آنچه در زمينه پرداخت يارانه‌ها مورد غفلت قرار گرفت هدفگيري صحيح اين سياستها بود؛ به نحوي‌كه بيشتر كشورها يارانه‌ها را بصورت همگاني و عمومي پرداخت مي‌كردند. اما در دهه 1980 به دنبال بحران بدهي‌ها و ركود جهاني و تقابل تجربه كشورهاي شرق آسيا، امريكاي لاتين، جنوب آسيا و صحراي آفريقا، تاكيد راهبردهاي توسعه به سمت بهبود مديريت اقتصاد و پذيرفتن نقش بيشتر نيروهاي بازار تغيير كرد كه در چارچوب اين رويكرد جديد اكثر كشورها نسبت به اصلاحات در برنامه يارانه‌ها اقدام كردند.
دليل عمده اين كشورها جهت اجراي برنامه اصلاحات، پرهزينه بودن يارانه عمومي به جهت فراگير بودن آن بود. با توجه به افزايش جمعيت و افزايش قيمت كالاها و خدمات در بازارهاي جهاني بار مالي دولت افزايش قابل توجهي يافته بود. علاوه بر اين ناكارآيي نظام توزيع دولتي و اثرات منفي كنترل قيمت محصولات بر توليد كنندگان از دلايل ديگر انجام اصلاحات بوده است.
بررسي‌هاي انجام شده در كشورهاي منتخب نشان مي‌دهد كه هر يك از اين كشورها متناسب با شرايط ويژه خود از شيوه خاص و يا تركيبي از شيوه‌هاي مختلف بهره جسته‌اند. غالب كشورها انتخاب خانوارهاي فقير را براساس آزمون وسع انجام داده‌اند. بدين‌گونه درآمد خانوارها به‌عنوان شاخصي براي انتخاب مستحقين مورد استفاده قرار گرفته است كه از آن جمله مي‌توان از امريكا، هندوستان، برزيل و اردن نام برد.

*دولت‌ها عموماً برنامه يارانه‌هاي قيمتي را بر پرداخت نقدي ترجيح داده‌اند

همچنين بررسي‌هاي انجام شده نشان مي‌دهد كه دولت‌ها عموماً برنامه يارانه‌هاي قيمتي را بر پرداخت نقدي ترجيح داده‌اند. از آنجا كه برنامه هدفمندسازي يارانه‌ها در راس طرح تحول اقتصادي دولت قرار گرفته است، بررسي تجربه كشورهاي مختلف در اين زمينه مي‌تواند براي سياستگذاران راهنماي خوبي باشد. در راستاي مطالب فوق گزارش حاضر به شرح زير سازماندهي شده است. در ابتدا چگونگي پرداخت يارانه انرژي و نحوه اصلاح آن در كشورهاي مختلف ديده شده است. در اين قسمت به تجربه كشورهايي پرداخته شده است كه از نظر ساختار اقتصادي شباهت نزديكي با ايران دارند. بالاخص از آن جهت بر كشورهاي منتخب بلوك شرق تاكيد شده است كه اين كشورها به سبب سال ها برخورداري از نظام برنامه ريزي متمركز و پيروي از سياست‌هاي حمايتي ‌شباهت‌هاي بسياري با وضعيت ايران داشتند. هدفمندسازي يارانه در اين كشورها در قالب بسته سياستي پيچيده‌اي برنامه‌ريزي شد كه نه تنها اصلاحات اقتصادي بلكه اصلاحات زيربنايي درحوزه‌هاي سياسي و اجتماعي را نيز شامل مي‌شد. سپس تجربه كشورهاي مختلف در زمينه پرداخت يارانه مواد غذايي و هدفمندسازي آن بررسي شده است؛ كه در اين قسمت تجربه كشورهاي الجزاير، مصر، تونس و يمن مورد مطالعه قرار گرفته است.

**تجربه هدفمندسازي يارانه انرژي در 5 كشور

حجم يارانه حامل‌هاي انرژي در كشور ما در مقايسه با متغيرهايي مثل بودجه دولت و توليد ناخالص داخلي بسيار بالاست. لذا در صورت هدفمندسازي آن و اصلاح قيمت حامل‌ها منابع قابل توجهي آزاد خواهد شد كه دولت مي‌تواند اين منابع را صرف برنامه‌هاي توسعه‌اي و اجتماعي خود نمايد. در راستاي اصلاح بهينه قيمت حامل‌ها يكي از روشهاي مناسب، بررسي تجربه كشورها در اين زمينه است. در اين بخش از گزارش به تجربه كشورهاي منتخب در اين زمينه پرداخته شده است.

*لهستان تورم 2000 درصدي را به 35 درصد كاهش داد

هدفمندسازي يارانه انرژي در لهستان بخشي از برنامه اصلاحات اقتصادي پس از فروپاشي نظام سوسياليستي را تشكيل مي‌داد كه موفق‌ترين برنامه در گروه كشورهاي بلوك شرق بود. بر اساس بسته مذكور، پرداخت يارانه صنايع به روش شوك درماني قطع شد. انضباط مالي دولت تحت كنترل شديد قرار گرفت، رشد تورمي دستمزدها متوقف و نرخ بهره افزايش يافت. با حمايت صندوق بين‌المللي پول، پول ملي تضعيف شد و برنامه خصوصي‌سازي به همراه آزادسازي قيمت‌ها اجرا شد. همچنين قوانين تجارت خارجي به منظور تسهيل صادرات و جذب سرمايه‌گذاري خارجي اصلاح شد.
آثار كوتاه مدت حاصل از اجراي برنامه فوق كاهش 24‌درصدي توليدات صنعتي و رشد 15/7‌درصدي بيكاري بود. در مقابل نرخ تورم كه در اواخر سال 1989 به 2000 درصد رسيده بود در سال 1992 به 35 درصد كاهش يافت.
با تقويت بخش خصوصي، به تدريج آثار اوليه رفع و اين بخش به موتور محرك اقتصاد تبديل شد و با ايجاد 500‌ هزار فرصت شغلي توسط اين بخش در سال 1992 نرخ بيكاري كشور كاهش قابل توجهي يافت.
بر اساس نتايج مطالعه‌اي در مورد منافع و زيان‌هاي افزايش قيمت انرژي بر خانوارها در لهستان، ميزان رفاه از دست رفته با كشش‌هاي قيمتي ارتباط داشته و در اثر افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي، خانوارهاي پردرآمد رفاه بيشتري از دست مي‌دهند.

*آزادسازي قيمت برق در بلغارستان طي 3 سال و ايجاد سيستم دوگانه قيمت‌گذاري

كشور بلغارستان قبل از ايجاد اصلاحات اقتصادي براي حمايت از خانوارهاي كم‌درآمد و توليدكنندگان از بخش انرژي به شدت حمايت مي‌كرد. با شروع برنامه‌هاي آزاد سازي اقتصادي، به منظور كاهش بدهي‌هاي عمومي و افزايش سرمايه گذاري، حمايت‌ها در اين بخش كاهش يافت و اكنون خانوارها تنها استفاده كنندگان منافع حاصل از يارانه‌هاي انرژي هستند. هزينه‌هاي يارانه‌هاي برق مصرفي خانوارها از مصرف‌كنندگان غيرخانواري تامين مي‌شود، در صورتي كه يارانه خدمات گرمايي ناحيه از محل بودجه دولت تامين خواهد شد. در مورد قيمت‌هاي گاز طبيعي مصرفي خانوارها نيز تنها يك قيمت براي همه خانوارها وجود دارد و يارانه آن نيز از ساير مشتريان تامين مي‌گردد. اما شايان توجه است كه خانوارهايي كه به گاز طبيعي دسترسي دارند، تعدادشان اندك است. علت اين امر اخلال در قيمت برق و محدوديت توسعه سيستم گاز در بلغارستان مي‌باشد. اخيراً پيشرفت‌هاي مهمي در اصلاح انرژي از جمله تعديل قيمت برق صورت گرفته است. در اواسط سال 2002 كميسيون تنظيم انرژي دولت جداول تعرفه برق را طوري تغيير داد كه در دوره 2004-2002 قيمت برق مصرفي خانوارها معادل قيمت تمام شده آن باشد. بدين منظور قرار شد اين كميسيون تعرفه برق را به ترتيب 20، 15 و 10 درصد در اين سه سال افزايش ‌دهد تا در سال 2004 قيمت برق مصرفي خانوارها با قيمت تمام شده آن برابر باشد. براي حمايت از فقرا در اثر تعديل قيمت ها، دولت اين فرايند اصلاح را با دو مكانيسم همراه نموده: اول، افزايش يارانه انرژي در زمستان و دوم، ايجاد سيستم دوگانه قيمت‌گذاري كه به موجب آن تعرفه يارانه‌اي براي يك سطح معيني از مصرف تا سال 2005 ادامه يابد و تعرفه بيشتر براي سطوح بالاتر مصرف بكار ‌رود. فرآيند اصلاح يارانه‌هاي انرژي در بلغارستان بسيار موثر بوده است و از سال 1998 سهم يارانه‌ها از توليد ناخالص داخلي روند كاهشي داشته و از 5/2 درصد به 7/0 درصد در سال 2000 رسيده است. در سال‌هاي 2001 و 2002 سهم يارانه‌ها از توليد ناخالص داخلي به 4/0 درصد كاهش يافته است.

*هزينه 36 ميليارد دلاري اندونزي براي يارانه انرژي

دولت اندونزي از اختصاص يارانه مستقيم به فرآورده‌هاي نفتي براي حمايت از اقشار كم درآمد و خانوارهاي فقير استفاده مي‌كند. در نتيجه فرآورده‌هاي نفتي در اندونزي كمترين قيمت را در مقايسه با كشورهاي آسياي جنوب شرقي دارد. اين يارانه‌ها بيش از 10 درصد بودجه دولت را به خود اختصاص داده و سبب زيانهاي اقتصادي، زيست محيطي و اجتماعي شده است. بازنگري دولت در پرداخت يارانه به فرآورده‌هاي نفتي باعث افزايش درآمدهاي ارزي و كاهش آسيب‌هاي زيست محيطي مي‌شود. در سال 2002 هزينه خالص اقتصادي پرداخت يارانه به نفت سفيد، گازوئيل خودرو، گازوئيل صنعتي، بنزين و نفت كوره سنگين تقريباً به 4 ميليارد دلار رسيده بود. بر اساس برنامه ريزي سال‌هاي 2005-2000 دولت اندونزي 36 ميليارد دلار صرف يارانه‌هاي نفتي كرده است. ضمناً ارزش درآمدهاي ارزي از دست رفته به سبب كاهش صادرات 16 ميليارد دلار بوده است.
اصلاح سيستم يارانه‌اي اين امكان را فراهم مي‌كند كه منابع مالي به صورت كارآمدتري براي فقرا به كار گرفته شوند. اين را هم بايد در نظر داشت كه حذف يارانه، آلودگي هوا و محيط زيست از طريق مصرف بيش از حد فرآورده‌هاي نفتي را كاهش خواهد داد. دولت اندونزي به دنبال اصلاح و تكميل قوانين و مقررات در جهت مصرف منطقي انرژي است. هدف اصلي اين كشور در دراز‌مدت اين است كه تبديل به يك صادركننده پايدار نفت گردد. دولت با كاهش يارانه فرآورده‌هاي نفتي سعي در كاهش كسري بودجه و مهار روند افزايشي مصرف داخلي انرژي دارد. دولت نياز به كاهش يارانه‌هاي نفتي را به اين شرط كه به خانوارهاي فقير بيش از حد فشار وارد نشود، ضروري مي‌داند. هدف از انجام اين طرح پرداخت يارانه به قشر فقير است. علاوه بر اين دولت بايد حداقل بخشي از هزينه يارانه‌هاي نفت را صرف كاهش فقر، توسعه آموزش، توسعه حمل و نقل عمومي، ارتقا خدمات بهداشتي و ديگر برنامه‌هاي توسعه اجتماعي كند. افزايش مستقيم درآمد ممكن است بسيار موثرتر از حمايت غيرمستقيم از طريق يارانه‌ها از جمله يارانه‌هاي نفتي باشد. پرداخت‌هاي مستقيم به افراد فقير بايد به طور واضح در بودجه ملي مشخص شوند و دولت و مجلس، با بكارگيري سياست قيمت‌گذاري دوگانه براي فرآورده‌هاي نفتي موافقت كنند. با اجراي اين برنامه‌ها قيمت نفت سفيد براي گروههاي كم درآمد و بنزين و گازوئيل جهت حمل و نقل عمومي، افزايش نمي‌يابد. همچنين دولت يك سيستم سهميه‌بندي پيشنهاد كرده است كه به موجب آن كوپن‌هاي بنزين و نفت سفيد بايد به افراد واجد شرايط و مالكان خودروها تخصيص داده شود. داشتن كوپن اين حق را به افراد مي‌دهد كه نفت سفيد و بنزين را به قيمت يارانه اي خريداري كنند، البته شايد اين پيشنهاد در عمل به خوبي كاربرد نداشته باشد. هزينه‌هاي مديريت اين برنامه، با توجه به اينكه سازمانهاي زيادي را درگير مي‌سازد، بسيار زياد است و سوء استفاده از سيستم شامل چاپ كوپن‌هاي جعلي، توزيع آنها ميان افراد و فروش مجدد كوپن ها، بدون شك مي‌تواند مشكل بزرگ و مهمي ايجاد كند.

* طرح چين براي آزادسازي قيمت انرژي ظرف ده سال

پرداخت يارانه توسط دولت چين در بخش انرژي از قدمت زيادي برخوردار است. به طوريكه كنترل قيمت‌هاي انرژي و پرداخت بهاي ناچيزي از آن توسط مصرف كنندگان خسارات جبران‌ناپذيري را به اين بخش وارد كرده و موجبات عدم كارايي زيادي را براي آن فراهم نموده است. با اين حال، اگرچه طي سالهاي اخير سيستم قيمت گذاري حاملهاي انرژي تا حدودي متحول گرديده و تلاش مي‌شود كه آثار تغييرات و دگرگونيهاي حادث شده در بازارهاي بين المللي نيز در آن لحاظ شوند، هنوز قيمت اغلب سوخت‌ها در چين از طريق دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها اعلام مي‌شود. بنابراين چشم‌انداز آزاد سازي بخش انرژي با اين فرض در نظر گرفته مي‌شود كه دولت به تدريج پرداخت يارانه‌ها را در اين بخش و طي ده سال 2010-2000 حذف خواهد نمود. به عبارت ديگر تا سال 2010 قيمت انواع حاملهاي انرژي تابعي از هزينه اقتصادي عرضه آن بوده و از شرايط بازار‌هاي بين المللي انرژي در نقاط مختلف جهان پيروي خواهد كرد.
در حاليكه وضعيت انرژي چين با ذخاير و توليد بالاي زغال سنگ و ذخاير محدود و توليد كم نفت و گاز شناسايي مي‌شود، بايد اشاره كرد كه وجود ذخاير و منابع كافي زغال‌سنگ لازمه حيات اقتصادي و تداوم رشد شتابان آن است زيرا جايگزيني نفت و گاز با زغال سنگ از جمله مهم ترين اقدامات دولت چين در اين زمينه به شمار مي‌باشد. اگرچه اتخاذ شيوه جديد زندگي در بخش‌هاي خانگي، تجاري و حمل ونقل شخصي از صفات عمده و بارز رشد شتابان مصرف انرژي در كشور است و به عبارت ديگر چشم‌انداز افزايش درآمد سرانه مردم چين از 283 دلار در سال 2000 به 13/338 دلار در سال2003 از عوامل عمده افزايش تقاضاي انرژي در چين به شمار مي‌رود. به همين منظور دولت اهداف جديدي را براي سياست‌هاي انرژي چين لحاظ كرده است كه شامل موارد زير مي‌شود:
-استفاده از انرژي‌هاي متنوع (نفت و گاز، هسته‌اي) و كاهش سهم زغال‌سنگ در سبد انرژي مصرفي؛
-ايجاد اطمينان خاطر در امنيت انرژي (ذخيره‌سازي نفت)؛
-افزايش كارايي انرژي با حضور سرمايه‌هاي خصوصي و خارجي؛
-كنترل انتشار آلاينده‌ها؛
-آزاد سازي بخش انرژي و قيمت‌هاي آن از طريق يارانه‌ها تا سال 2010.
سيستم پرداخت يارانه كه به طور سنتي در زمينه غذا و لباس پرداخت مي‌شد همچنان به عنوان كمك به مردم ادامه دارد. اما چين براي ورود به سازمان تجارت جهاني (WTO) در سالهاي اخير كنترل قيمت 128 نوع كالا (به جز كالاهاي عمومي مانند انرژي برق، مخابرات و …) را حذف كرد.

*تركيه آزادسازي قيمت انرژي را با خصوصي‌سازي توام كرد

تركيه در سال 2001 در يك بسته سياستي كلان شامل: معرفي نظام نرخ ارز شناور ،كاهش كسري بودجه دولت و استقلال بانك مركزي برنامه اصلاح بازارهاي مالي، مخابرات و انرژي را با پشتيباني همه‌جانبه صندوق بين‌المللي پول و بانك جهاني به روش خصوصي‌سازي نهادهاي عمده دولتي اعلام كرد. برنامه خصوصي‌سازي بازار انرژي با آزادسازي آغاز شد در اين رابطه قانون بازار برق در سال 2001به تصويب مجلس رسيد و براساس آن نهاد تهيه مقررات مربوط به بازار انرژي تاسيس شد.
درسال 2004 شوراي عالي برنامه ريزي استراتژي اصلاح بخش برق را تصويب كرد. قانون بازار برق تركيه از سال 2001به اجرا درآمد برآن اساس بازار آزاد براي توليد وتوزيع برق ايجاد شد طبق قانون مذكور، شركت دولتي كه هر سه بخش توليد، ‌توزيع و انتقال برق را برعهده داشت به تفكيك حوزه‌هاي توليد وبازرگاني دراختيار بخش خصوصي قرارداده شد.
در سال 2002 چهارمرحله برنامه رقابتي كردن بازار برق به شرح ذيل اعلام شد:
1- اعطاي مجوز تاسيس شركت برق وگاز طبيعي به بخش خصوصي
2- از2003 اعطاي حق انتخاب شركت توليدبرق به مصرف كنندگان عمده
3- راه‌اندازي مركز توافقات مالي براي تسويه وتراز مبادلات
4- بهره برداري كامل از مركز مالي فوق
در سال 2004 پارلمان تركيه طرحي را به تصويب رساند كه طي آن هزينه‌هاي توليد نفت داخل آن كشور اصلاح شد، قيمت براي مصرف‌كننده آزاد گرديد و در شركت‌هاي پالايش نفت دولتي، به بخش خصوصي انجام شد. برنامه خصوصي‌سازي شركت‌هاي پالايش نفت از 2005 آغاز وتاكنون درجريان است. براي مثال 5/31درصد از شركت پالايش نفت تركيه كه 80 درصد نفت اين كشور درآن پالايش مي شود در سال 2007 به سرمايه گذاران بخش خصوصي فروخته شد.

**تجربه هدفمندسازي يارانه مواد غذايي در 4 كشور

با عنايت به نقش بسيار مهم مواد غذايي در زندگي روزمره مردم و پرداخت يارانه قابل توجه به آنها در كشور، در اين قسمت تجربه كشورهاي منتخب در اين زمينه بررسي مي‌شود تا بتوان در سياست‌گذاري در زمينه يارانه اين كالاها از اين تجربيات سود جست.

* سهم سه برابري اغنيا در الجزاير از يارانه ها نسبت به فقرا

از سال 1973 تا 1996 يارانه‌هاي مصرفي عمومي مواد غذايي به عنوان يكي از محورهاي اصلي سيستم حمايت اجتماعي الجزاير به شمار مي‌آمد. يارانه‌ها در اين كشور به دو شكل آشكار (از طريق انعكاس مستقيم در بودجه) و ضمني (از طريق نرخ‌هاي ارز ترجيحي و قيمت‌هاي ثابت و حاشيه‌هاي سود) بودند. غلات، شير و شكر عمده‌ترين كالاهاي يارانه‌اي بوده و به ترتيب 35%، 38% و 18% منابع يارانه‌اي را به خود اختصاص مي‌دادند.
در سال 1991 يارانه مواد غذايي در كشور الجزاير نزديك به 5% GDP و 17% مخارج كل دولت را تشكيل مي‌داد. اين هزينه‌هاي بالا و فزاينده بيانگر پوشش همگاني و درجه بالاي يارانه هر كالا بود، به طوري كه 50% ارزش گندم و به ترتيب يك سوم و دو سوم ارزش آرد و نان به صورت يارانه پرداخت مي‌شد. يارانه‌هاي وضع شده بر شير پاستوريزه و شيرخشك نيز به ترتيب تقريباً برابر با نصف و سه چهارم ارزش غيريارانه‌اي‌ آنها بود. همچنين حدود 50% ارزش شكر دانه‌ريز و دو سوم ارزش شكر چهارگوش به صورت يارانه پرداخت مي‌شد. ساير محصولات يارانه‌اي نظير روغن آشپزي و سبزيجات خشك 50% ارزش توليد غيريارانه‌اي آنها و براي رب گوجه‌فرنگي تقريباً دو سوم ارزش آن بود.
از طرف ديگر هدف‌گيري يارانه‌هاي مواد غذايي به سمت فقرا بسيار ضعيف بوده است به طوري كه در سال 1991 گروه‌هاي پايين درآمدي نسبت به گروه‌هاي بالاي درآمدي يارانه كمتري دريافت نموده‌اند. به ويژه دهك اول درآمدي 6% كل مخارج صرف شده بر يارانه‌هاي مواد غذايي را دريافت كرده‌اند، در حاليكه دو دهك ثروتمند 16% دريافت داشته‌اند كه تقريباً 3 برابر بيشتر بوده است. به طور مشابه پايين‌ترين پنجك جمعيت تنها 13% يارانه‌ها را دريافت داشته‌اند در صورتيكه دو پنجك بالايي بيش از نيمي از پرداخت‌هاي يارانه‌اي را به خود اختصاص داده‌اند.
عليرغم هدفگيري نامناسب فقرا براساس بار مطلق، يارانه‌ها به طور نسبي موفق‌تر بوده‌اند. به طوري كه نسبت مخارج سرانه كالاهاي يارانه‌اي به كل مخارج مصرفي براي فقيرترين دهك از ثروتمندترين دهك بيشتر بوده است. اين امر حاكي از آن است كه يارانه‌ها گروه‌هاي هدف را از طريق مشمول يارانه نمودن سهم بيشتري از مصرف آنها منتفع نموده است. به طور متوسط حدود 27% از كل مخارج دهك اول درآمدي را كالاهاي يارانه‌اي تشكيل مي‌داد؛ درحاليكه اين رقم براي دهك بالايي كمتر از 2 درصد بود.

*حذف يكباره يارانه ها در مصر به علت تبعات اجتماعي متوقف شد

برنامه يارانه مواد غذايي مصر از زمان جنگ جهاني دوم شروع شد. اين برنامه در ابتدا بر سهميه‌بندي سختگيرانه كالاها با تضمين قابليت دسترسي به آنها در سطح قيمت‌هاي پايين‌تر براي تمامي مصرف‌كنندگان تأكيد داشت. در سال 1941 يارانه‌هاي عمومي شامل روغن، شكر، چاي و نفت سفيد بود، اما در طول زمان فهرست كالاهاي يارانه‌اي افزايش يافت و در سال 1980 به 18 قلم كالا رسيد. كالاهاي يارانه‌اي از طريق سهميه ماهانه به خانوارهايي كه داراي كارت‌هاي سهميه‌ بودند توزيع مي‌شد و به طور مؤثر عموم مردم را تحت‌ پوشش قرار مي‌داد.
عليرغم پوشش همگاني، هزينه‌ برنامه يارانه در طول دهه‌هاي 1950 و 1960 اندك بوده است. اما در طول دهه 1970 هزينه‌هاي مالي يارانه به ميزان قابل توجهي افزايش يافت. اين روند با رشد سريع جمعيت تشديد شده و با كاهش ارزش پول ملي وخيم‌تر گرديد. روند فزاينده هزينه‌هاي مالي يارانه تا آخر دهه 70 تداوم يافت و در سال 1980 نسبت اين هزينه‌ها به كل مخارج دولت به اوج خود رسيد. از آن سال به بعد اين روند آهنگ كاهشي به خود گرفته است.
با اوج‌گيري هزينه‌هاي مالي يارانه‌ها، ايجاد عدم تعادل‌هاي كلان اقتصادي و تشديد بدهي‌هاي خارجي در سال 1977 كشور مصر با حمايت صندوق بين‌المللي پول به اصلاح نظام يارانه‌ها اقدام كرد. اين اقدام با افزايش يكباره قيمت كالاهاي يارانه‌اي شروع شد. ولي علي‌رغم تدابير انديشيده‌شده به علت تبعات اجتماعي، اين برنامه متوقف شد. لذا اين كشور به ناچار به اصلاح تدريجي نظام يارانه در طول دهه 1980 به شرح اقدامات زير روي آورد:
1- تعداد كارت‌هاي سهميه‌اي كاهش يافت و اين كارتها تنها براي برخي خانوارهاي كاملاً مستحق اختصاص يافتند.
2- تعداد كالاهاي يارانه‌اي از 18 قلم به 4 قلم كاهش يافت.
3- از ميزان كالاهاي در دسترس كاسته شد.
4- قيمت‌ كالاهاي يارانه‌اي افزايش يافت.
در راستاي اعمال اين سياستها در سال 1992 سهم جمعيت تحت پوشش به 86 % كاهش يافت و اين روند نزولي بعدها نيز تداوم يافت. دولت، برنامه‌هاي يارانه‌اي را از طريق وضع يارانه بر محصولات عمده غذايي اصلاح نمود؛ به طوري كه در سال 1995، 60% از هزينه‌هاي كل برنامه به يارانه آرد گندم و برنج و 40 % مابقي به يارانه شكر و روغن اختصاص يافت. امروزه آرد گندم و برنج در قيمت‌هاي ثابت و براي تمامي مصري‌ها بدون محدوديت‌هاي مقداري در دسترس مي‌باشد. اما شكر و روغن مشروط به سهميه‌هاي ماهانه بوده و از طريق كارت‌هاي سهميه‌اي توزيع مي‌گردند. كالاهاي سهميه‌بندي شده از طريق كتابچه‌هاي سهميه‌بندي عرضه مي‌شوند و در سطح سهميه‌هاي ثابت ماهانه با هزينه‌هاي پايين‌تر در فروشگاه‌هاي خاص به فروش مي‌رسند.

*تونس يارانه كالاهاي پست را حذف نكرد

دولت تونس در سال 1970 پرداخت يارانه مواد غذايي را براي حمايت از قدرت خريد مصرف‌كنندگان به ويژه فقرا و ثبات قيمت‌ اين كالاها شروع كرد. اين كالاها شامل غلات، روغن آشپزي، شكر و شير بودند كه بطور نامحدود براي تمام مصرف‌كنندگان و زير قيمتهاي بازار ارايه مي‌شدند.
بازار گندم كشور تونس در انحصار واردكنندگان بود و دولت جهت حمايت از توليدكنندگان داخلي گندم با اعمال قيمتهاي تضميني و تضمين حاشيه سود براي آن به توليدكنندگان يارانه پرداخت مي‌كرد. اين نوع پرداخت يارانه بار مالي سنگيني بر دوش دولت تونس گذاشته بود به طوري‌كه در سال 1989 حدود 72% از كل بودجه دولت و 3% از GDP به يارانه‌هاي پرداختي اختصاص يافته بود. ولي عليرغم بار مالي بسيار سنگين اينگونه يارانه‌ها، در هدفگيري به سمت گروههاي فقير و كم‌درآمد ضعيف عمل كرده بود به طوري‌كه برحسب ارزش مطلق يارانه، يارانه‌هاي غذايي در كل به ميزان اندكي به سمت فقرا هدفگيري شده بود. در سال 1990 فقيرترين پنجك 17 % كل يارانه‌ها را در مقايسه با 20 % يا بيشتر ساير گروه‌هاي بالاي درآمدي دريافت كرده بود. ميزان بهره‌مندي پنجك بالا از يارانه شكر تقريبا دو برابر فقرا بود، اين شكاف براي شير حتي گسترده‌تر هم بود. به همين ترتيب يارانه نان نيز بيشتر گروه‌هاي با درآمد متوسط را تحت‌پوشش قرار داده بود و فقرا از اين يارانه به طور مناسب بهره‌مند نبودند. البته عليرغم انحراف در هدفگيري براساس بار مطلق (كه در بالا اشاره شد)، اين سياست براساس شاخص‌هاي نسبي موفق‌تر بوده است. به عنوان مثال فقيرترين پنجك درآمدي حدود 2/3% كل بودجه سرانه خود را صرف گندم كرده است در حاليكه اين نسبت براي پنجك ثروتمند فقط 4/0% بوده است. تفاوت براي آرد و نان نيز تقريباً مشابه است. حتي يارانه‌هاي شير و شكر كه تحت معيارهاي مطلق به طور نامتناسبي ثروتمندان را منتفع‌تر مي‌ساخت براساس معيار نسبي به طور مؤثري به سمت فقرا هدفگيري شده‌ بودند.
هرچند تحليل فوق بيان مي‌دارد كه تحت شرايط نسبي، يارانه‌هاي غذايي به سمت فقرا هدفگيري شده است اما در عمل اقدامات اصلاحي متعددي نيز براي كاهش هزينه‌ها و قطع تراوشات به ثروتمندان معرفي شده‌اند. اولين تلاش‌هاي اصلاحي از طريق افزايش تدريجي قيمت‌‌ها صورت پذيرفت كه منجر به مخالفت طرفداران و نارضايتي‌هايي گرديد. اين امر مرحله بعدي اصلاح را تحت‌تأثير قرار داد و دولت براي بهبود اثر توزيعي يارانه‌ها مجبور شد سيستم‌هاي خودهدفگيري را اتخاذ نمايد. بدين صورت‌كه يارانه بيشتر به كالاهاي پست كه فقرا بيشتر مصرف مي‌كنند اعطا شد. به عبارت ديگر يارانه‌ توليداتي كه غالباً توسط اغنياء مصرف مي‌شدند، حذف شد ولي به ساير كالاها كه از نظر كيفيت پايين‌تر بودند و توسط فقرا مصرف مي‌شدند يارانه اعطا مي‌شد. به عنوان مثال براي محصول گندم، يارانه‌ها به نشاسته گندم انتقال يافته و از خمير پخته حذف شدند. همچنين همزمان با اصلاح نظام يارانه‌ها فروش كالاهاي با كيفيت بالا كه در گذشته از طريق كنترل شديد و مقررات بازاريابي رسمي محدود شده بودند آزاد گرديد.
يكي از موفق‌ترين تلاش ها در انتقال از يارانه عمومي به محصولات خود هدفمند در تونس ميان سالهاي 1985 تا 1993 انجام شده است. دولت تونس در اين دوره برنامه يارانه‌اي اعمال كرد كه هزينه آن از 4 درصد توليد ناخالص داخلي به نصف كاهش يافت. همزمان سهم بيستك پائين درآمد2.6 برابر شد.
هرچند تجربه تونس امكان هدفمندسازي يارانه را از طريق انتخاب محصولات نشان مي‌دهد، اما در عين حال پاره‌اي از محدوديت‌هاي برنامه خودهدفمندي را نيز آشكار مي‌سازد. نخست، هرچند برخي محصولات به‌خوبي هدفمند شد ولي مجموعه يارانه‌ها بدانگونه نبود. چنانچه محصولات يارانه‌اي شامل چهار محصولي مي‌شد كه بيشتر بوسيله فقرا مصرف مي‌گرديد، سهم دو دهك پائين‌ درآمد مي‌توانست به ميزان 25 درصد افزايش يابد. دوم، حتي بهترين كالاهاي خودهدفمند بين تا منافع را عايد 40 درصد فقيرترين جمعيت مي‌سازد ، در حالي كه موفق‌ترين برنامه انتقالي از طريق آزمون وسع مي‌تواند 80 درصد منافع را عايد 40 درصد فقيرترين جمعيت نمايد. سوم، از آنجا كه كالاهاي خودهدفمند، تنها بخش كوچكي از بودجه خانوارهاي فقير را تشكيل مي‌دهد، انتقال درآمدي محدودي را ميسر مي‌سازد.

*يمن جهت اصلاح نظام پرداخت يارانه‌ها يك بازه زماني 5 ساله در نظر گرفت

برنامه يارانه مواد غذايي در يمن شامل يارانه گندم و آرد گندم بوده كه در ابتدا از طريق واردات كنترل شده دولتي و شبكه‌هاي خرده‌فروشي و توزيع به مرحله اجرا درآمده است. مقادير و قيمت‌ها از طريق قيمت‌هاي ثابت و نرخ‌هاي بالاي ارز رسمي در طول زنجيره واردات-بازاريابي تنظيم مي‌شدند. اين نوع طرح جامع يارانه عنصر اصلي برنامه چتر ايمني اجتماعي در يمن را تشكيل مي‌دهد.
وزارت عرضه و تجارت، واردات آرد و گندم را تصويب و نظارت نموده و كل مقادير واردات براي تأمين نيازهاي مصرفي يمني‌ها را تعيين مي‌كند. نرخ ارز براي واردات آرد و گندم فوق‌العاده بالا بوده و دولت يارانه‌هاي مستقيم قابل توجهي به واردكنندگان پرداخت مي‌كند. به عنوان مثال در سال 1994 نرخ ارز وارداتي گندم 12 ريال / دلار تعيين شده بود در حاليكه نرخ ارز در بازار معادل 18 ريال / دلار بود.
برنامه يارانه گندم بسيار هزينه‌بر بوده و در 1992 و 1995 به ترتيب، 7/3 % و 2/5 % و 1/9% و 5/17% بودجه دولت را به خود اختصاص داده است. در سال 1996 تقريباً 60 % عوايد خارجي حاصل از درآمدهاي نفتي صرف واردات گندم شده است. اين امر نشان‌دهنده هزينه بسيار بالاي برنامه يارانه گندم است كه از عوامل زير نشات مي‌گرفت: پوشش عمومي در سطح مقادير نامحدود. رشد سريع مصرف گندم كه از رشد جمعيت پيشي گرفته بود. ميزان بالاي يارانه كه در سال 1994 حدود 85 % ارزش محصول بوده است.تراوش حاصل از خروج گندم از كشور به دليل قاچاق.
به عنوان مثال در سال 1994 قيمت گندم در كشورهاي واردكننده مثل عربستان بيش از سه برابر قيمت بين‌المللي و بيشتر از ده برابر قيمتهاي يارانه‌اي يمني‌ها بود كه اين امر قاچاق گندم از يمن به اين كشور را تشديد مي‌كرد. كانال‌هاي توزيع بسيار قاعده‌مند و متمركز كه فرصت‌هاي بسيار زيادي براي رانت‌طلبي و فريبكاري فراهم مي‌آورند. ناكارايي‌هاي بنادر و پرداخت به عرضه‌كنندگان خارجي كه منجر به افزوده شدن ريسك به قيمت‌هاي بين‌المللي گندم مي‌شد. بنابراين عليرغم هدف دولت در راستاي فراهم‌سازي امنيت درآمدي فقرا، طرح يارانه‌ گندم و آرد در هدفگيري فقرا با شكست مواجه شد. بر اساس برآوردهاي بانك جهاني كه در شكل زير منعكس شده است، در سال 1996 تنها يك سوم يارانه‌ گندم واقعاً به مصرف‌كنندگان واقعي رسيده است.
اختلاف گسترده قيمت گندم در كشورهاي مجاور انگيزه‌ براي قاچاق را فراهم نموده بود؛ علاوه بر اين فرآيند چندمرحله‌اي و پيچيده توزيع تابع مقررات قيمتي بوده و فرصت‌هاي چندگانه‌اي براي تجار جهت كسب منافع از عرضه‌هاي انحرافي گندم ايجاد كرده بود. به دليل پوشش عمومي، مصرف بيشتر گروه‌هاي بالاي درآمدي (قاچاقچيان و تجار) بار يارانه‌اي را در شرايط مطلق به نفع ثروتمندان تغيير داده بود. در واقع هزينه‌هاي گندم و آرد به طور يكنواخت با درآمد افزايش يافته است. بطوريكه دو دهك اول تنها 4/6% از كل مخارج صرف شده خانوار بر گندم و آرد را دارند درحاليكه اين رقم براي دهك دهم معادل 7/30% است. همانند بار مطلق هزينه‌اي يارانه‌هاي گندم، براساس بار نسبي نيز گروههاي با درآمد پايين‌تر از اين يارانه‌ها كمتر منتفع شده‌اند به نحوي‌كه 30% پايين‌تر جامعه حدود 2.5% بودجه مصرفي خود را صرف خريد گندم كرده‌اند در حاليكه اين نسبت براي 30% بالاي جامعه 2.9% است يعني هدفگيري براساس بار نسبي نيز مناسب نيست.
جهت رفع نارسايي موجود در نظام يارانه‌ها دولتهاي يمن اقدامات متعددي را انجام داده‌اند. اولين اقدام در اواسط سال 1996 صورت گرفت كه طي آن نرخ ارز ترجيحي جايگزين يارانه‌هاي ارزي كشور جهت واردات شد. همچنين قرار شد تا پايان سال 2001 كل يارانه‌ها به صورت تدريجي حذف گردد. يعني جهت اصلاح نظام پرداخت يارانه‌ها يك بازه زماني 5 ساله در نظر گرفته شد.

**جمع‌بندي و نتيجه‌گيري

*حذف يارانه‌ها به صورت دفعي و عمومي آثار زيانباري به جاي مي‌گذارد

دولتها در كشورهاي در حال توسعه معمولاً به كنترل قيمتها متوسل مي‌شوند كه اين امر را حداقل براي حمايت از شهروندان بي‌بضاعت خود انجام مي‌دهند. اين كشورها به روش‌هاي گوناگوني در بازارها دخالت مي‌كنند. به عنوان مثال در كشورهاي واردكننده نفت برخي از دولتها به كنترل مستقيم مقدار، نحوه توزيع و قيمت انرژي مي‌پردازند. برخي ديگر از كشورها اجازه مي‌دهند كه بخش خصوصي به صورت آزاد فرآورده‌هاي نفتي را وارد و توزيع كنند، ولي براي اين محصولات سقف قيمت تعيين مي‌كنند و دولت زيان حاصل از اين تعيين قيمت را براي بخش خصوصي جبران مي‌كند. در كشورهاي صادركننده نفت، دولتها اغلب قيمتهاي داخلي پايين‌تر از سطح قيمت جهاني تنظيم مي‌كنند و يك هزينه فرصت به عرضه‌كنندگان اين فرآورده‌ها تحميل‌ مي‌كنند. از طرف ديگر قيمتهاي يارانه‌اي سوخت ضمن اينكه موجبات محبوبيت سياسي دولتها را فراهم مي‌كند ولي تبعات مهمي نيز در بردارد. براي دولتها يارانه ممكن است باعث افزايش مخارج مستقيم دولتي نسبت به استفاده از آن در بخش توليد شود كه منجر به كاهش درآمدهاي حاصل از توليد داخلي مي‌شود. همچنين در بخش خانوارها قيمتهاي پايين سوخت باعث ناكارايي در مصرف سوخت مي‌شود. بنابراين جهت محافظت از فقرا در مقابل قيمتهاي فزاينده محصولات نفتي، اعطاي يارانه‌هاي همگاني انرژي معقول و مقرون به صرفه نيست. زيرا اين‌گونه يارانه‌ها به ناچار دچار نشت‌ اساسي منافع به سمت اغنياي جامعه مي‌شوند.
بنابراين هدفگيري يارانه‌ها و اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي و ساير كالاهاي يارانه‌اي ضروري است؛ البته اين ضرورت زماني قابل اجرا خواهد بود كه براي حمايت از اقشار آسيب‌پذير اصلاح قيمتها بايد با برنامه‌هاي حمايتهاي اجتماعي همراه گردد. همچنين تجربه كشورها نشان داد كه حذف يارانه‌ها به صورت دفعي و عمومي آثار زيانباري به جاي مي‌گذارد لذا بايد اين كار به صورت تدريجي و مرحله‌اي صورت گيرد. همچنين بررسي تجربه كشورها نشان داد كه هر يك از اين كشورها متناسب با شرايط خاص خود روش خاص و يا تركيبي از شيوه‌هاي مختلف را براي هدفمندسازي يارانه‌ها مورد استفاده قرار داده اند؛ بنابراين سياست‌گذاران بايد متناسب با شرايط خاص كشور و تطبيق آن با كشورهاي موردمطالعه، روش مناسب براي هدفمندسازي يارانه‌ها را اتخاذ نمايند.
انتهاي پيام/ص
دوشنبه 11 آذر 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: فارس]

[مشاهده در: www.farsnews.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 142]