مفاهيم علم اقتصاد/ گذري بر پيشينه‌ي قوانين مالياتي ايران و تجربه‌هاي جهاني

واضح آرشیو وب فارسی:ايسنا: مفاهيم علم اقتصاد/ گذري بر پيشينه‌ي قوانين مالياتي ايران و تجربه‌هاي جهاني

خبرگزاري دانشجويان ايران - تهران
سرويس: مسائل راهبردي ايران

اشاره:
آن چه كه در پي مي‌آيد، ويرايش نخست مقاله‌ي «پيشينه‌ي قوانين مالياتي در ايران و تجربه‌هاي جهاني» از مجموعه‌ي متون آموزشي «مفاهيم علم اقتصاد»، ويژه‌ي خبرنگاران سياستي و سياست‌پژوهان در بخش اقتصاد است كه در سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران، تدوين شده است.
اين مقاله ضمن تعريف ماليات و آشنايي خوانندگان با ادبيات آن به توضيح درباره‌ي پيشينه‌ي سياست‌هاي مالياتي ‌و چرايي اتخاذ اين سياست‌ها از سوي دولت‌ها مي‌پردازد.

مجموعه‌ي مقالات «مفاهيم علم‌ اقتصاد» با ادبياتي ساده مفاهيمي تخصصي را براي خواننده توضيح مي‌دهند كه با استفاده از آن‌ها تا حدودي مي‌توان به ارزيابي سياست‌گذاري توسعه‌ي اقتصادي و سياست‌گذاري توسعه‌ي علم و پژوهش در اين رشته پرداخت.
سرويس مسائل راهبردي ايران، آشنايي با مفاهيم تخصصي و فني در هر حوزه را مقدمه‌ي ايجاد يك عرصه‌ عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گذاران درباره‌ي سياست‌ها و استراتژي‌ها و برنامه‌ها در آن حوزه مي‌داند و اظهار اميدواري مي‌كند تحقق اين هدف، ضمن مستند سازي تاريخ فرآيند سياست‌گذاري عمومي و افزايش نظارت عمومي بر اين فرآيند، موجب طرح ديد‌گاه‌هاي جديد و ارتقاي كيفيت آن در حوزه‌هاي مختلف شود.

سرويس مسائل راهبردي ايران ضمن اعلام آمادگي براي بررسي دقيق‌تر نياز‌هاي خبرنگاران و سياست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندي خود را براي دريافت ([email protected]) مقالات دانشجويان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مديران و سياست‌گذاران محترم در ارائه‌ي عناوين جديد مقالات و يا تكميل يا ويرايش آن‌ها اعلام مي‌كند.

مقدمه
از مهم ترين زمينه‌هاي علم اقتصاد كه نظريه‌هاي اقتصادي مثبت را به تجربه مي گذارد، ماليات‌هاست. بدون شك نظريه‌هاي مالياتي، مهم‌ترين ابزارهاي اقتصادي براي سياست‌گذاري‌هاي دولت محسوب مي شوند؛ اين ابزارها به خصوص به علت جايگاه اصلي و قطعي‌شان در تأمين منابع لازم براي انجام وظايف حكومتي، اقتصادي و رفاهي دولت مورد توجه خاص نظريه پردازان دولتي و غير دولتي قرار مي گيرند. ادبيات اقتصادي ماليات مشابه شاخه‌هاي ديگر اقتصادي، پس از جنگ دوم جهاني دچار تحولات عمده شده است و بسياري از اقتصاد‌دانان و اساتيد اقتصاد طراز اول جهان در اين حوزه اقتصادي سهمي داشته اند. از آن جا كه ماليات‌ها به صورت ملموس‌تري نسبت به ديگر نظريه‌هاي اقتصادي در زندگي اقتصادي مردم و شهروندان يك كشور مؤثرند، معمولاً بيش از هر سياست يا نظريه اقتصادي ديگر مورد توجه مردم قرار مي‌گيرند.

تعريف ماليات
طبق تعريف صندوق بين المللي پول در راهنماي نظام بين المللي طبقه بندي بودجه‌اي (GFS)، ماليات‌ها عبارتند از: وجوه اجباري، غير‌جبراني و غير‌قابل برگشتي كه دولت براي مقاصد عمومي مطالبه مي كند.
درآمدهاي مالياتي، بهره‌هاي تعلق گرفته به ماليات‌هاي معوقه و جرائم مربوط به پرداخت نكردن يا تاخير در پرداخت ماليات‌ها را نيز در بر‌مي گيرد. هرگونه وجهي كه علاوه بر هزينه‌هاي ارائه يا توزيع خدمات از سوي دولت به پرداخت‌كننده تحميل مي‌شود، در اين مقوله مي‌گنجد.
ماليات‌ها همچنين مبالغ انتقال يافته به دولت براي انحصارات مالي، انحصارات در صادرات و واردات و انحصار در خريد و فروش ارز را در بر‌مي‌گيرد. اين نوع اخذ ماليات، اِعمال قدرت دولت در ماليات‌گيري از بابت فروش انحصاري برخي از كالاهاي منتخب يا ارز را منعكس مي‌كند. اين روش محاسبه با روش حساب‌هاي ملي (SNA) كه فقط مازاد عملياتي انحصارات دولتي را جزء ماليات تلقي مي كند، متفاوت است.
مبالغي كه دولت از سازمان‌هاي غيردولتي از قبيل خيريه‌ها و مساجد، اتحاديه‌ها و انجمن‌هاي تجاري دريافت مي‌كند، جزء ماليات محسوب نمي شود، حتي اگر اين وجوه به صورت اجباري از اعضاي آن‌ها دريافت شده باشد.
بر اساس تعريف صندوق بين المللي پول، براي تعديل درآمد مالياتي، اقلام زير در برآورد درآمد مالياتي منظور مي‌شوند:

• درآمد به دست آمده از انحصار و ماليات دولت
• كمك‌هاي بيمه‌اي
• عوارض دولتي
• درآمد شهرداري‌ها
• مابه التفاوت سازمان‌هاي حمايت از مصرف كنندگان و توليد كنندگان
• ماليات نهاد‌ها و موسسات عمومي غيردولتي

آنچه دولت از منابع مالي متعلق به هويت‌هاي فردي مانند دستمزد، سود و اجاره دريافت مي‌كند در اصطلاح "ماليات" خوانده مي‌شود؛ بنابراين ماليات‌ها مي‌تواند فقط قسمتي از پرداخت‌هايي باشد كه هويت فردي به هويت جمعي مي پردازد. ماليات، پرداختي ويژه و با اهميت تلقي مي شود؛ چرا كه هويت‌هاي فردي با پذيرش آن به واقع كاهش مستقيم رفاه خود را در برابر اجراي يك تعهد اجتماعي مي‌پذيرند. دولت‌ها با در نظر گرفتن امكانات مادي خود بايد وظايفي را كه بر عهده گرفته‌اند، انجام دهند. مردم در عمل، رفاه از دست رفته به دليل پرداخت ماليات (يعني كاهش منابع تحت كنترل هويت‌هاي فردي) را با رفاه به دست آورده حاصل از خدمات دولت، مقايسه مي كنند. به اين ترتيب و بر اساس مفاهيم هويت‌هاي فردي و جمعي، ماليات عبارت است از قسمتي از منابع مالي به دست آمده توسط هويت‌هاي فردي كه به هويت‌هاي جمعي انتقال پيدا مي‌كند.

تجربه‌هاي جهاني:
آگاهي از نتايج عملكرد اقدامات اصلاحي ساير كشورها نه تنها زمينه‌ي تحليل تطبيقي وضعيت موجود نظام مالياتي كشور را فراهم مي آورد، بلكه رهنمودهايي درباره‌ي امكان استفاده از تجربه‌هاي ديگران را به دست مي‌دهد. در اين بخش، به شكل خلاصه به مقايسه‌ي ساختارهاي مالياتي كشورهاي مختلف و مشكلات اساسي نظام‌هاي مالياتي كشورهاي درحال توسعه مي پردازيم.

1. نقاط تشابه و اختلاف ساختارهاي مالياتي
كشورها را از لحاظ ساختار مالياتي مي توان به دو گروه توسعه يافته و در حال توسعه تقسيم كرد. در اكثر كشورها منابع مالياتي، عبارتند از: درآمد، شركت‌ها، فروش، صادرات، واردات، دارايي، ارث، هدايا، تأمين اجتماعي و تعرفه. البته درجه‌ي وابستگي كشورها به يك منبع متفاوت است.
* كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه به يك اندازه به ماليات بر مصرف وابسته اند. در هر دو نوع از كشورها تقريباً 30 درصد درآمد دولت از عوارض انحصاري و ماليات بر فروش تأمين مي شود. البته كشورهاي توسعه يافته بيشتر به ماليات بر فروش وابسته‌اند، اما كشورهاي در حال توسعه بيشتر بر عوارض اتكا دارند.
* در كشورهاي در حال توسعه و توسعه يافته درآمد حاصل از ماليات بر ارث و دارايي بسيار اندك است (حدود 2 درصد).
* نسبت درآمد مالياتي به توليد ناخالص داخلي در كشورهاي توسعه يافته نسبت به ساير كشورها بسيار بالاتر است‌ (در كشورهاي عضو سازمان همكاري اقتصادي و توسعه (OECD) در حدود 35 درصد ، در كشورهاي در حال توسعه غير صادر كننده نفت 18 درصد).
* در كشورهاي در حال توسعه درجه وابستگي به ماليات بر درآمد و تجارت خارجي زياد است؛ اما در كشورهاي پيشرفته وابستگي زيادي به درآمد اشخاص و حقوق وجود دارد و تقريباً هيچ گونه وابستگي به درآمد حاصل از تجارت خارجي وجود ندارد. حدود 8 تا 10 درصد درآمد مالياتي هر دو گروه از كشورها، از ماليات بر شركت‌ها حاصل مي شود.
* مديريت پيشرفته‌ي دستگاه مالياتي كشورهاي توسعه يافته امكان اجراي سياست‌هاي مالياتي را تسهيل مي كند؛ اما كشورهاي در حال توسعه عموماً دچار مديريت ضعيف سازمان مالياتي هستند.
* بر خلاف كشورهاي توسعه يافته، در اكثر كشورهاي در حال توسعه اجماع عمومي و گسترده‌ي سياسي در مورد نياز به دستگاه مالياتي مؤثر، بي طرف، و نوين وجود ندارد؛ بنابراين اگر اين كشورها در مورد تحول در نظام مالياتي سخن به ميان بياورند، در واقع دو موضوع مختلف را دنبال مي كنند.

2 . مشكلات اساسي نظام مالياتي كشورهاي در حال توسعه
به طور كلي كشورهاي در حال توسعه در فرآيند تحول نظام مالياتي به دنبال حل يكي از مشكلات زير هستند:

الف) در اكثر كشورهاي در حال توسعه نسبت درآمد مالياتي به توليد ناخالص داخلي پايين است؛ در نتيجه به دنبال اين هستند كه اين نسبت بزرگ‌تر شود. پايين بودن اين نسبت به سه عامل بستگي دارد كه به آن‌ها اشاره مي شود:

1. اصولاً ظرفيت مالياتي اين كشورها به دلايل زير پايين است:
- به كشاورزي كه بخش مهمي از اقتصاد هر كشور است، ماليات تعلق نمي گيرد.
- واحدهاي اقتصادي كوچك هستند و ماليات گرفتن از آن‌ها مشكل است.
2. بيشتر اين دولت‌ها از ماليات بر واردات واهمه دارند؛ زيرا اين نوع ماليات معمولاً سبب فساد مالي، قاچاق و حمايت بيش از اندازه از صنايع داخلي مي شود.
3. تمايل زيادي براي گرفتن ماليات از افراد ثروتمند ندارند؛ زيرا مي خواهند اين افراد را تشويق به سرمايه گذاري كنند. افراد ثروتمند نيز با روش هاي گوناگون مي توانند از تحمل فشار مالياتي بپرهيزند.

ب) نظام مالياتي كشورهاي در حال توسعه داراي انعطاف لازم نسبت به رشد درآمد ناخالص داخلي نيست؛ يعني به طور خودكار نمي تواند نسبت به رشد اقتصاد انعطاف نشان دهد. علت اصلي اين است كه كشورهاي در حال توسعه وابستگي زيادي به ماليات بر كالاهاي انحصاري و تجارت خارجي دارند و اصولاً اين نوع ماليات‌ها نسبت به درآمد ناخالص داخلي بدون انعطاف هستند.
ماليات بر انحصارات نيز سه نوع است: ماليات بر كالاهاي نفتي، الكل و سيگار. حال اگر كشوري در حال رشد باشد دليلي وجود ندارد كه مردم سيگار يا الكل بيشتر مصرف كنند، ولي مصرف بيشتر كالاهاي نفتي اتفاق خواهد افتاد. در ضمن، با تغييرات ساختاري نيز مواجه خواهيم بود؛ بدين ترتيب كه به جاي وارد كردن كالاهاي لوكس، كالاهاي سرمايه اي وارد مي شود كه ماليات كم تري دارند.

ج) استفاده بيش از حد از معافيت مالياتي به منزله يك انگيزه‌ي اقتصادي. در بسياري از اين كشورها درآمد حاصل از سود سهام و سود بانك‌ها از ماليات معاف هستند و انگيزه‌هاي مالياتي براي شركت هاي تازه تأسيس وجود دارد. اكثر شركت‌هاي دولتي و خارجي، سازمان‌هاي مذهبي و غير‌انتفاعي و همچنين واردات از معافيت مالياتي بهره مند هستند. علت اصلي آن كوچك بودن پايه‌ي مالياتي است.

ه) استفاده‌ي بيش از حد از ماليات به مثابه ابزار تعديل ثروت.

اصولاً چه كشورهايي نياز به اصلاح نظام مالياتي دارند؟
علاوه بر مقتضيات فرايند آزادسازي اقتصاد ، معمولاً موارد زير را كليد تشخيص اين نياز بيان مي‌دارند. بنابراين چنانچه يك نظام مالياتي واجد شرايط زير باشد، مسئول ذي‌ربط بايد به اجراي اصلاحات اقدام نمايد:
1. اگر نظام مالياتي به دنبال دستيابي به اهداف متعددي است كه در عمل و به طور مؤثر نمي‌تواند به هيچ كدام از آن‌ها برسد.
2. با فرض اينكه يك نظام مالياتي شامل كليه‌ي ماليات‌هاي مهم باشد؛ اما پايه‌هاي مالياتي به علت در نظر گرفتن شرايط خاص براي اقشار مختلف، به طور اساسي از بين رفته باشد. اصولاً اين مشكل از مورد اول نشأت مي گيرد؛ زيرا مي خواهيم به اهداف گوناگون برسيم اما شكاف‌هاي زيادي در نظام مالياتي ايجاد شده است.
3. اگر نظام داراي ماليات‌هاي مختلفي باشد كه هر كدام نرخ‌هاي گوناگوني دارند و اين ماليات‌ها و نرخ‌ها به صورت مقطعي و متناوب و بدون كلي‌نگري توسعه يافته‌اند، نتيجه‌ي اين مسئله تحميل فشار مالياتي مختلف در شرايط يكسان است (رعايت نكردن عدالت افقي).
4. اگر نظام مالياتي آثار ناخواسته‌اي را بر عوامل مختلف توليد يا بخش‌هاي گوناگون اقتصاد اعمال كند.
5. اگر علائم نظام مالياتي متفاوت و حتي مخالف با علائم ساير نهادهاي سياست‌گذاري اقتصادي در كشور باشد و يا با اهداف اقتصادي اعلام شده‌ي مسئولان هماهنگي نداشته باشد.
6. اگر نظام مالياتي آنقدر با نظام مالياتي كشورهاي طرف تجاري ناهماهنگ باشد كه اثر كاملاً آشكار بر صادرات داشته باشد يا سبب خروج سرمايه از كشور يا وارد نشدن سرمايه به كشور شده باشد.
7. اگر نظام مالياتي با تغيير ساختار اقتصادي يا تغييرات حاصل در ويژگي‌هاي جامعه‌ي مؤديان مالياتي مورد تجديد نظر قرار نگرفته باشد.
8. اگر نظام مالياتي با تعداد زيادي ماليات‌هاي نسبتاً كوچك رو به رو باشد؛ به نحوي كه بخش اعظم ظرفيت بسيار محدود مديريت اجرايي نظام مالياتي را جذب كند.
9. اگر قوانين مالياتي آشكار نبوده باشد يا تغييرات زيادي را در طول زمان تجربه كرده و اكنون به حدي پيچيده و مبهم شده باشد كه يك ماليات دهنده‌ي صادق نيز نتواند به طور كامل از قانون پيروي كند.
10. اگر مديريت نظام مالياتي داراي كارآيي مطلوب نباشد. شاخص كارآيي در مديريت مالياتي به صورت فاصله‌ي بين " نظام واقعي" مالياتي و " نظام قانوني" مالياتي تعريف مي شود.

اصولا هيچ گونه راهبرد واحدي براي انجام دادن اصلاحات مالياتي وجود ندارد؛ اما در تدوين يك نظام مالياتي بايد اوضاع خاص هر كشور را در نظر گرفت و بايد دانست كه ويژگي‌هاي اساسي نظام‌هاي مالياتي يكسان هستند.

تجربه‌ها و پژوهش‌هاي انجام شده در اين زمينه نشان دهنده‌ي آن هستند كه مهم‌ترين مشخصه‌هاي تحول در يك نظام مالياتي، عبارتند از :
1. ايجاد كارآيي در نظام مالياتي، بدين معنا كه بايد با حداقل منابع (انساني و مالي) به حداكثر درآمد بالقوه دست يافت.
2. سطح " مطلوب" ماليات به طور مطلق وجود ندارد، بلكه آن سطحي را مطلوب مي نامند كه بتواند هزينه‌هاي دولت را پوشش دهد ( به شرط آن كه اين هزينه‌ها معقول باشند).
3. "تحول مالياتي" به معناي بيان صريح ماليات‌ها و هزينه‌هاست؛ زيرا بدين ترتيب مي توان آشكارا نقش دولت را در كل اقتصاد مشاهده كرد. نظام مالياتي نبايد هيچ نقطه‌ي ابهامي داشته باشد و مردم بايد آگاهي روشني از آن داشته باشند؛ چراكه هنگامي كه ماليات‌ها صريح نباشند، بعضي از هزينه‌هاي واقعي دولت به نظر مجاني خواهد رسيد.
4. همواره بايد در نظر داشت كه سياست مالياتي همان مديريت مالياتي است.
5. نظام مالياتي نبايد به يك منبع مالياتي، وابستگي شديد پيدا كند؛ زيرا سطح مخارج دولت معمولاً ثابت است و آن‌ها را نمي توان در كوتاه مدت تغيير داد.
6.اصولاً نظام مالياتي بايد ساده باشد؛ به نحوي كه هر عضو جامعه آن را بفهمد و از آن تمكين كند.

درس هايي كه كشورهاي در حال توسعه مي توانند از نظام‌هاي موفق مالياتي فرا گيرند:
روند اصلي سياست‌هاي مالياتي در كشورهاي "OECD" به عنوان گروه كشورهايي كه در اعمال سياست‌هاي مالياتي موفق بوده‌اند را در سال هاي اخير، مي توان به صورت زير خلاصه كرد:

- كاهش نرخ‌هاي مالياتي بر درآمد شخصي و درآمد شركت‌ها، كه با وسيع‌تر كردن اساسي پايه‌هاي مالياتي جبران شده است؛
- ساده سازي ساختار نرخ‌هاي مالياتي؛
- افزايش مشاركت‌هاي تامين اجتماعي، كه اخيراً تا حدودي در اروپا معكوس شده است؛
- انتقال از ماليات‌هاي سنتي فروش و ماليات غير‌مستقيم به سوي ماليات بر ارزش افزوده، كه با افزايش نرخ‌هاي ماليات بر ارزش افزوده همراه شده است.

اين موارد، در الگوهاي درآمدي كشورهاي "OECD" بدين صورت اثر گذاشته اند:

- سهم ماليات بر درآمد شخصي به آرامي كاهش يافته است؛
- سهم مالياتي بر درآمد شركت‌ها به آرامي افزايش يافته است (چنان‌كه در ايران مطابق انتظار – با وجود كاهش نرخ ماليات بر شركت‌ها در اصلاحيه سال 1380 – درآمد در اين بخش افزايش يافت)؛
- سهم مشاركت در تامين اجتماعي افزايش يافته است؛
- درآمدهاي ناشي از ماليات بر ارزش افزوده افزايش پيدا كرده است؛
- از درآمدهاي ناشي از ماليات‌هاي غير‌مستقيم (ماليات بر سيگار، مشروبات الكلي و مشابه آن) كاسته شده است.

چه درس‌هايي را كشورهاي در حال توسعه مي توانند از تجربه سياست مالياتي در كشورهاي توسعه يافته، و به ويژه "OECD" بياموزند؟
البته اوضاع كشورهاي در حال توسعه بسيار متفاوت از كشور‌هاي توسعه يافته است و بنابراين به يك نتيجه‌گيري عمومي در اين مورد نمي توان رسيد. با وجود اين، بعضي توصيه‌هاي عمومي منطقي را مي توان بيان كرد كه عبارتند از:

اول، بعضي روندها در كشورهاي "OECD " ديده مي شوند كه بسياري از كشورهاي در حال توسعه مي توانند با پيروي از آن‌ها منافعي را حاصل كنند؛ از جمله :

- ساده سازي نظام‌هاي ماليات بر درآمد شخصي و شركت‌ها با كاهش تعداد نرخ‌هاي مالياتي و كمك‌هاي مالياتي، يعني ايجاد يك نظام با نرخ‌هاي پايين‌تر و پايه وسيع‌تر
- كاهش استفاده از ماليات‌ها در تجارت بين‌الملل
- افزايش استفاده از ماليات بر زمين(به منزله نوعي ماليات بر دارايي)
- تشويق تجارت و سرمايه گذاري بين المللي با وارد شدن در معاهده‌هاي مالياتي

دوم، بعضي روند‌ها در كشورهاي "OECD" وجود دارند كه ممكن است در بعضي كشور‌هاي در حال توسعه مفيد باشند، با اين شرط كه ظرفيت‌هاي اجرايي كافي در اين كشور‌ها در موارد زير وجود داشته باشد:
- استفاده بيشتر از ماليات بر ارزش افزوده
- استفاده بيشتر از ماليات بر درآمد شخصي
- استفاده بيشتر از ماليات‌هاي محيط زيستي

در پايان، دو راه براي تغيير نظام مالياتي وجود دارد كه كشور‌هاي در حال توسعه بايد در پيروي از آن‌ها بسيار محتاط باشند، اگر چه اين دو راه ممكن است در بعضي از وضعيت‌ها مفيد باشند. اين دو راه عبارتند از :
- استفاده از مشاركت‌هاي تامين اجتماعي.
- استفاده از انگيزه‌هاي مالياتي براي اهداف ويژه، به ويژه براي تشويق سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي.

مطلوبيت بسياري از كمك‌هاي مالياتي بين كساني كه از اين كمك‌ها سود مي‌برند و كساني‌كه اعتقاد دارند به جاي اين كمك‌ها بايد براي كاهش نرخ‌هاي مالياتي مقرر گام برداشته شود، مورد مناقشه است. بسيار سخت است كه در اين زمينه توصيه‌هايي عمومي به كشور‌هاي در‌حال توسعه صورت پذيرد و تنها مي‌توان به اين نكته بسنده كرد كه كمك‌هاي مالياتي به آساني معرفي مي شوند؛ اما به سختي مي‌توان آن‌ها را لغو كرد.
در مورد انگيزه‌هاي مالياتي براي سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي (FDI) در كشور‌هاي در حال توسعه، نيز به اين نكته اكتفا مي شود كه ماليات‌ها تنها يكي از عواملي هستند كه بنگاه‌هاي چند مليتي در تصميم‌گيري خود براي سرمايه‌گذاري در اين كشورها بدان توجه مي‌كنند.

ادامه دارد...

تدوين:
سميرا حسن‌زاده
كارشناس ارشد علوم اقتصادي دانشگاه تربيت مدرس
خبرنگار اقتصادي سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران
دوشنبه 29 مهر 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: ايسنا]

[مشاهده در: www.isna.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 294]