چالش هاي اجرايي سياست هاي اصل 44- بخش پاياني ابلاغ هاي دست نيافتني

واضح آرشیو وب فارسی:ايرنا: چالش هاي اجرايي سياست هاي اصل 44- بخش پاياني ابلاغ هاي دست نيافتني
سام سروش / [email protected]بخش اول اين گزارش روز گذشته به چاپ رسيد.در رو گذشته مسائل مربوط به چالش هاي موجود در اصل 44 و واگذاري سهام مطرح شد. امروز بخش دوم و پاياني آن را مي خوانيد.---وجود يارانه هاي غيرهدفمند آشكار و پنهان و نبود سياست مشخص جهت هدفمند كردن يارانه ها كه باعث ايجاد ساختار بيمارگونه و فضاي رانتي و غيررقابتي براي فعاليت بنگاه ها شده است از ديگر مشكلات سر راه اجراي سياست هاي كلي است. انواع سوبسيد هاي متعلقه به بنگاه ها، مانند نهاده هاي انرژي، از جمله اين وجوه ساختار نامناسب فعاليت است.تجارب ساير كشور ها و منطق و علم اقتصاد مشخصاً نسخه هدفمندسازي تدريجي يارانه ها با برنامه و زمان بندي مشخص را براي كشور تجويز مي كند، ليكن روزمرگي تصميمات در اين بين مشاهده مي شود. يك مدت طولاني ادامه پرداخت يارانه به شكل غيرهدفمند اجرا مي شود كه به دليل افزايش ساير قيمت ها و مصرف توليدات يارانه يي اين سياست به بن بست مي رسد، مدتي طرح هاي از پيش شكست خورده سهميه بندي مورد آزمون مجدد قرار مي گيرد و يك روز ديگر صحبت از آزادسازي يكباره قيمت ها و پرداخت مستقيم سوبسيدها باب مي شود كه اجراي يكباره اين تصميم عواقب فراواني به همراه دارد.برنامه مدون و مشخصي براي اجراي سياست ها وجود ندارد، در حالي كه در كشور ما برنامه هاي مدون كارشناسي شده يي همچون قوانين برنامه هاي توسعه با آنكه روي كاغذ بسيار خوب به نظر مي رسد در مرحله اجرا دچار مشكل مي شوند، نمي توان انتظار داشت سياست هاي كلي ابلاغي بدون برنامه مشخص بتوانند به سرمنزل مقصود برسند. به نظر مي رسد اجراي دقيق قانون جامع برنامه چهارم كه به ظن نويسنده بهترين قانون برنامه توسعه بعد از انقلاب است (كشور براي توسعه كشور ناچار به اجراي مفاد اين برنامه است ولي اين مهم با تاخير چند ساله صورت خواهد پذيرفت) و با محدوديت ها و رعايت خطوط قرمز اصل 44 قانون اساسي نوشته شده است، ضمن آنكه بهتر از اجراي بي برنامه سياست ها موجب اصلاح ساختارها، توسعه بخش خصوصي، رشد و برقراري عدالت مي شد، مي توانست جلوي بسياري از نابساماني ها و مصائب اقتصادي فعلي را بگيرد. عدم توجه به سلسله مراتب اقدامات لازم براي اجراي سياست ها همچون برنامه هاي حذف سوبسيدها، تثبيت نهاد مالكيت، اصلاحات در دولت، تنظيم مقررات، برقراري نظام هاي حقوقي كارا و... موجب عدم دستيابي به اهداف خواهد شد.عدم مرزبندي حوزه فعاليت و تعيين سهم بهينه اشكال مختلف مالكيتي تشكيل دهندگان اقتصاد ملي (دولتي، تعاوني، خصوصي) در هر يك از رسته فعاليت هاي اقتصادي موجب سردرگمي و از ديگر چالش هاي فراروي اجراي اين سياست ها است. تعريف حوزه بهينه و تعيين تكليف حدود و ثغور فعاليت نهادهاي عمومي غيردولتي (شبه دولتي) كه در بازار كسب و كار كشور كه در كنار بخش دولتي رقيب بخش خصوصي هستند و عرصه فعاليت بخش خصوصي را تنگ مي كنند، از ديگر چالش هاي اجراي اين سياست هاست.نبود الگوي بهينه يي براي عملكرد اين موسسات از چالش هاي اجراي سياست هاي كلي ابلاغي است. قابل توجه است هم اكنون به دليل نبود تقاضاي موثر بخش خصوصي براي شركت هاي مشمول واگذاري، شركت هاي دولتي بابت رد ديون به موسسات عمومي غيردولتي واگذار مي شوند،علاوه بر اين تبارشناسي خريداران بلوكي نشان مي دهد عموماً خريداران سهام بلوكي شركت هاي بزرگ مشمول واگذاري اين نهادهاي عمومي يا با واسطه به نهادهاي دولتي و موسسات هستند كه اين واگذاري ها موجب مي شود ابرنهادهاي اقتصادي شبه دولتي روز به روز بزرگ تر شوند و بيشتر از گذشته كل اقتصاد كشور را تحت تاثير قرار دهند و عرصه را بر بخش خصوصي محدودتر كنند. با اين روند احتمالاً تهيه و ابلاغ ويرايش دوم سياست هاي كلي ابلاغي چند سال بعد لازم شود كه در آن بنگاه ها را از اين نهادهاي عمومي بگيرند و دوباره آنها را به بخش خصوصي واقعي بدهند.اتخاذ تصميمات متهورانه، هوشمندانه و دانايي محور از پيش زمينه هاي اجراي اين سياست ها است. فقدان تصميم گيري هاي هوشمندانه مبتني بر كار كارشناسي كه شايد ناشي از محدوديت حضور مهره هاي تصميم گير مدبر اقتصادي و مديريتي است مانعي بر سر راه اجراي اين سياست ها است. در حالي كه تصميماتي همچون طرح تثبيت قيمت ها، طرح بنگاه هاي زودبازده و كاهش نرخ سود بانكي اتخاذ مي شود كه ضمن آنكه اجراي اين طرح ها برخلاف سياست هاي كلي اصل 44 است، براي اقتصاد كشور هم مصائب فراواني به همراه دارد. در حالي كه هنوز تصميم گيري بر مبناي سعي و خطا انجام مي شود، نمي توان انتظار اجراي موفق اين سياست ها را داشت. همچنين عدم به كارگيري شايسته و بايسته نظرات كارشناسي در تصميم گيري ها و تصميم سازي ها كه بارها در اين زمينه طرح مساله شده است و اين مطلب بر كسي پوشيده نيست، مانعي بر سر راه سياست هاي كلي ابلاغي است.نظام بوروكراسي حاكم بر سيستم اجرايي كشور از موانع اجراي اين سياست هاست. نمي توان انتظار داشت با وجود مشكل ساختاري در نظام بوروكراسي ناكارآمد و پيچيده فعلي اين سياست ها به راحتي اجرا شوند. نگاهي به فرآيند طولاني تصويب لايحه اجراي اصل 44 و نگاهي به ماحصل اين فرآيند در سطح كلان،يا حتي روال صدور يك نامه اداري ساده كم اهميت در پيچ و خم ادارات در سطوح پايين تر اداري مثال كوچكي از اين نظام ناكارآمد است. پيش زمينه اجراي سياست هاي ابلاغي اصلاح اين نظام و كارايي دولت است.اجراي اين سياست ها كه گستره پيامدهاي آن بسيار گسترده است در فضاي شفافيت، آزادي بيان و مشاركت مدني جهت ايجاد تعامل سازنده و همراهي كليه بازيگران اعم از سرمايه گذاران، كاركنان، عموم مردم، كارشناسان امر و... امكان پذير است. مسلماً نظارت كليه ذي نفعان نام برده و آزاد بودن نقادي در زمينه اجراي سياست ها باعث مي شود عيوب اجرايي مشخص و ماحصل كار بهتر شود. جرم انگاري و برخورد قهري با ديدگاه هاي نقادانه (همچون ساير موارد مشابه) موجب ايجاد فضاي غيرمشاركتي و نامساعد براي اجراي سياست ها و همچنين مخفي ماندن اشكالات اجرايي و عقيم ماندن اهداف آن مي شود.يك پيش زمينه اصلي در اجراي سياست هاي تمركززدايي، توسعه بخش خصوصي و خصوصي سازي مولفه شفافيت است در حالي كه سياست هاي كلي ابلاغي در شرايط نامساعد از اين منظر اجرا مي شوند. در تازه ترين گزارش سازمان بين المللي شفافيت ايران در سال 2007 از 10 نمره 5/2 را به خود اختصاص داده است و در رتبه 131 در بين 180 كشور جهان قرار دارد (در سال 2003 رتبه كشور 78 بوده كه مرتباً تا به حال تنزل رتبه برآورد شده است).همچنين در حال حاضر به جاي سعي در اقدام اصلاحي، يا ديگران متهم به توليد آمار مغرضانه مي شوند يا سعي در شاخص سازي و توليد آمار در كشور مي شود در حالي كه اعتبار آمارهاي اعلامي فعلي در داخل كشور هم مورد انتقاد صاحبنظران و عموم قرار دارد، و هر دو اين توجيهات كمكي به حل موضوع نمي كنند. در سه سالي كه از ابلاغ سياست ها گذشته، عمده اقدامات اجرايي به تصويب لايحه قانوني اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم و اجراي سياست هاي كلي اصل 44 موكول شد.ولي همانگونه كه از اين لايحه كه مجموعه يي از مطالب پراكنده گوناگون از مباحث مربوط به تعاون گرفته تا موارد قانوني مربوط به ضدانحصار و خصوصي سازي است و همانند برنامه توسعه ناكاملي كه بررسي هاي كارشناسي لازم روي آن انجام نشده تدوين شده است برداشت مي شود، اين لايحه قانوني پيش برنده كار نيست، هرچند تا حدودي بسترسازي در اين بين است. پيش بيني مي شود با گذشت زمان و حين اجرا اين قانون دستخوش تغييراتي شود. تبيين بيشتر مباحث و مطالب مربوط به اين لايحه قانوني از حوصله اين گفتار خارج است.توسعه بخش خصوصي بدون اصلاحات بخش دولتي و توجه كافي به مسائل حكمراني بي اثر است. ارگان هاي دولتي هنوز تمايل به توسعه و بزرگ شدن دارند.همچنين مشكلات مربوط به بازتعريف حوزه دخالت و استحاله فعاليت دولت و ايفاي نقش موثر دولت در بعد حاكميتي و نظارت و هدايت از ديدگاه دولت نوين مانعي براي نيل به اهداف سياست هاي كلي ابلاغي است. عملكرد بخش مسكن و بيلان متوليان دولتي در زمينه هدايت و نظارت بر اين بخش مصداقي بر حكمراني ضعيف از بعد هدايت و نظارت است. بخش مسكن كه عمده فعاليت آن به دست بخش خصوصي انجام مي شود به صورت لجام گسيخته بدون هيچ گونه هدايت و نظارت موثر دولتي رفتار مي كند. همانگونه كه به صورت تاريخي مشاهده مي شود نهادهاي اجرايي دولتي هم در بعد نظارت، هم در بعد هدايت بسيار ضعيف عمل مي كنند. وقتي قواعدي براي شكل گيري رفتار اقتصادي و اجتماعي نقش آفرينان اقتصادي وجود ندارد و شكل نمي گيرد و در برخي موارد تنازعي دائمي بين دولت و بخش خصوصي وجود دارد (مثل دولت و بانك ها)، نمي توانيم انتظار اجراي موفق سياست هاي كلي را داشته باشيم.تضعيف ساير اشكال سرمايه منجمله سرمايه انساني و سرمايه اجتماعي موجب عدم بازدهي مناسب سرمايه گذاري هاي مالي و فيزيكي مي شود. وضعيت نامناسب سرمايه انساني و روند رو به كاهش سرمايه اجتماعي، عدم بازدهي درخور توجه سرمايه مالي صرف شده براي افزايش سرمايه انساني را موجب مي شود.چالش رفع مشكلات نظام بنگاهداري سنتي فعلي و نبود شرايط فعاليت شركت ها به صورت نوين مانعي بر سر راه توسعه بخش خصوصي است. در فضاي رانتي و نااطميناني و بازدهي پايين بخش هاي توليدي نسبت به بخش واسطه گري ميل به پيشرفت در نظام بنگاهداري وجود ندارد.نبود ساختار سالم سازماني و نظام حاكميت شركتي موثر در كليه بنگاه هاي اقتصادي و عدم بهره مندي ذي نفعان يك موسسه بر مبناي ارزش افزوده آنها از منافع حاصل از فعاليت شركت ها باعث بي انگيزگي و ركود فعاليت هاي درون سازماني و به تبع آن عملكرد بالنده بيرون سازماني موسسات شده است. شكل گيري ساختار اقتصادي ايران همانند شاكله كشورهاي رانتير نفتي موجب ويژگي هاي مترتب مانند بازدهي بالا در بخش هاي غيرمولد، عدم كارايي، وفور مصاديق سواري مجاني در اقتصاد كشور و ايجاد ساير ويژگي هاي مانع سياسي و تصميم گيري مرتبط شده است. در اين شكل از اقتصاد نيل به اهداف هرگونه تغيير، تصميم و اجراي برنامه اقتصادي در سطح كلان با مشكل مواجه مي شود، زيرا اين تغييرات در ساختار معيوب اجرا مي شوند. ساختارهاي اقتصادي براي گسترش بخش خصوصي وجود ندارد و نبود نهادهاي مقرراتي كارا با ضمانت اجرايي موثر كه چارچوب سالمي براي فعاليت بخش غيردولتي فراهم كنند موجب كند شدن حركت مي شود. نمي توان انتظار داشت اجراي سياست ها در ساختار معيوب فعلي نتيجه درخور توجهي دربرداشته باشد.وجود موانع فرهنگي و رواني موجود در جامعه و ترس از پيامدهاي اجراي سياست هاي كلي و خصوصي سازي در حالي كه به نظر نمي رسد برنامه هاي جامع و مدوني براي رفع اين موانع و برطرف كردن ترس از پيامدهاي تمركززدايي انديشيده شده باشد، دغدغه و بدبيني نسبت به ايجاد پيامدهاي منفي اجتماعي در خلال اجراي سياست هاي كلي ابلاغي، نبود سيستم نظام تامين اجتماعي كارا و هدفمند و نبود برنامه هاي مدون براي رفع اين پيامدهاي اجتماعي از ديگر چالش هاي اجراي اين سياست ها است. عدم تعاملات سازنده ذي نفعان خصوصي سازي (مثل نيروي كار، دولت، مديران و...) باعث توقف كار يا اجراي پرهزينه مي شود.- چالش مشكل بودن شكستن تابوهاي فرهنگي اقتصاد دولتي در حالي كه تلقي و مطالبات ذهني در مورد آن در اذهان عموم نهادينه شده است و تغييرات فرهنگي بسيار زمان بر است. به دليل وجود درآمدهاي نفتي و دخالت دولت در حوزه اقتصاد و ساير دلايل عموم عادت كرده اند كه هميشه مطالبات خود را از دولت بخواهند.- وجود نگاه درآمدي و نه توانمندسازي به مقوله واگذاري ها كه آفتي براي اجراي بند ج سياست هاي كلي ابلاغي اصل 44 قانون اساسي است.اين تلقي در لابه لاي قوانين مربوط به سياست هاي خصوصي سازي منجمله موارد مربوط به درآمد واگذاري ها ديده مي شود.- قبلاً درآمد ماحصل از خصوصي سازي بيشتر به توانمندسازي و اصلاح ساختار شركت ها تعلق مي گرفت كه فرصتي براي انجام خصوصي سازي موفق بود ولي هم اكنون اين درآمدها بيشتر صرف سياست هاي برقراري عدالت مي شود.- نگاه درآمدي به خصوصي سازي براي برقراري عدالت هم مصداقي از تمايل دولت به بزرگ شدن است، زيرا با ارجاع عدالت به درآمدهاي خصوصي سازي منابع مالي دولت براي حضور گسترده تر در اقتصاد آزادتر مي شود زيرا مسووليت هاي برقراري عدالت اقتصادي به عوايد خصوصي سازي پاس داده مي شود.- حجم بالاي سرمايه مورد نياز در طرف تقاضا براي موسسات مشمول واگذاري و همچنين براي شروع فعاليت ها به وسيله بخش خصوصي در حالي كه فعاليت هاي آلترناتيو سرمايه گذاري مثل واسطه گري جذابيت بيشتري براي سرمايه گذاران دارند.- تقابل سياست هاي كلي ابلاغي اصل 44 با منافع برخي ذي نفعان فعلي و وجود دافعه در برابر اجرا نزد قشري تاثيرگذار در اجراي اين سياست ها كه موجب كند شدن اجراي اين سياست ها شده است. به عنوان مثال به نظر نمي رسد دولت به عنوان ذي نفع قوي در اين بين تمايلي به كوچك سازي حضور خود در اقتصاد داشته باشد.- اينرسي ساختار اقتصاد ايران در برابر تغييرات ساختاري مثل اجراي سياست هاي كلي ابلاغي از ديگر چالش هاي اجراي سياست هاي كلي ابلاغي است. عموماً اجراي برنامه هاي مهم در كشور بعد از گذشت زمان طولاني تري از برنامه زمان بندي پيش بيني صورت مي پذيرد.مسائل مبتلابه شروع و گسترش فعاليت بخش تعاون در كشور و چالش ناسازگاري مختصات بخش تعاون با يك نظام تجاري كارا از ديگر چالش هاي اجراي سياست هاي كلي ابلاغي است. يكي ديگر از اركان سياست هاي كلي ابلاغي گسترش سهم بخش تعاون از اقتصاد ملي است كه قوانين فعلي و سنخ فعاليت اين بخش انگيزه يي را براي شروع فعاليت هاي تجاري ايجاد نمي كند. همچنين فعاليت هايي كه بخش تعاون امكان حضور بهتر در آنها را دارد مشخص نيست.در آخر يادآور مي شود با توجه به روند فعلي و سوابق گذشته به نظر مي رسد در پايان اجراي اين سياست ها نتايج مثبت درخور توجهي در اقتصاد به همراه داشته باشد و اهداف مورد نظر واضع از اجراي اين سياست ها قابل حصول باشند.هرچند دست اندركاران اجراي سياست هاي واگذاري و سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي به نوعي اجراي سياست هاي كلي را تا پايان برنامه چهارم اعلام كرده اند، اما به دليل محدوديت هاي ياد شده احتمالاً اين سياست ها در برنامه زمان بندي هدف چشم انداز يعني 1404 تا حدودي محقق شوند و متعاقباً با گذشت زمان، با روند فعلي موجود و چالش هاي قابل پيش بيني بر سر راه اهداف چشم انداز هم به مرور دست نيافتني تر شوند.
چهارشنبه 12 تير 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: ايرنا]

[مشاهده در: www.irna.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 325]