چالش هاي اجرايي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي- بخش اول اهداف سياست هاي كلي و نارسايي شيوه هاي اجرايي

واضح آرشیو وب فارسی:واحد مرکزي خبر: چالش هاي اجرايي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي- بخش اول اهداف سياست هاي كلي و نارسايي شيوه هاي اجرايي
سام سروش / [email protected]سه سال گذشت. در حالي سال سوم از ابلاغ سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي به پايان رسيد كه شايد بتوان ادعا كرد دو سال اول آن بدون انجام اقدام موثر و درخور توجه گذشت و در سال سوم نيز اجراي بند «ج» سياست ها و واگذاري به اجراي ساير بندهاي آن در اولويت قرار گرفت.به بهانه سالگرد ابلاغ بند «ج» اين سياست ها، ضمن ارجاعي به روند گذشته و طرح مساله يي مجدد در مورد اين انقلاب اقتصادي، نوشتار حاضر با رويكردي نقادانه تهيه شده است تا با بازبيني و معرفي موانع و چالش هاي اجرايي، زمينه ساز مختصري براي اجراي موثرتر سياست هاي كلي شود.شكي نيست كه مفاد مانيفست ابلاغيه سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي در راستاي معماري مجدد اقتصاد ايران، كوچك سازي دولت و گسترش فعاليت بخش خصوصي در دهه حاضر از مهم ترين ضرورت هاي توسعه يي اقتصاد ايران بوده است، ليكن در اين بين موانع و چالش هايي مشاهده مي شود كه ممكن است موجب ناكامي و عدم دستيابي به اهداف اين سياست هاي ابلاغي شود كه عدم مشاهده تحرك بخش خصوصي واقعي طي اين دوره دليلي بر اين ناكامي است. در يك رويكرد، شايد بتوان ادعا كرد موانع و چالش هاي اجراي اين سياست هاي كلي ابلاغي كه هدف هاي اصلي آن افزايش ثروت ملي و برقراري عدالت اقتصادي است، در واقع همان موارد مطروحه براي توسعه كشور است. از يك منظر مي توان تمام مولفه هاي فرهنگي، اجتماعي و اقتصادي كه به صورت پيش برنده در اقتصاد كشور عمل نمي كنند را از مصاديق چالش هاي اجراي سياست هاي كلي ابلاغي در كشور دانست.در اين بين هرچند اجراي صحيح قانون «اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه و اجراي سياست هاي كلي ابلاغي اصل 44 قانون اساسي» و روح موجود در آن كه حكم قانون مادر اجرايي اين سياست هاي ابلاغي را دارد، به همراه ساير مقررات اقماري كه در دست تصويب است يا در آينده نزديك تقنين مي شود، مي تواند برخي بسترسازي هاي مورد نياز اجرايي را فراهم آورد، ولي اجراي صحيح سياست ها و دستيابي به منظور طراح آن، الزامات فراوان ديگري نيز دارد و موانع و چالش هايي بر سر راه آن وجود دارد كه به نظر نمي رسد در كوتاه مدت اين الزامات فراهم و چالش ها و مشكلات پيش روي آن مرتفع شوند. با عنايت به موارد فوق الاشاره و با اين پيش گفت كه دسته بندي و عنوان چالش هاي يادشده در حوزه هايي منفك از هم و جامع المجموع امري تقريباً غيرممكن است و بيان عناوين با سطوح يكسان از ورود به مساله امري دشوار است، برخي سرفصل هاي چالش ها و مشكلات اجرايي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و توضيح مختصري در مورد آنها در ادامه بيان مي شود. عدم وجود پيش شرط هاي كلان لازم براي گسترش فعاليت بخش خصوصي از چالش هاي اجراي اين سياست ها است. مسلماً در وضعيتي كه در رتبه بندي بانك جهاني از لحاظ شاخص كلي انجام كسب و كار در سال 2008، ايران رتبه 135 را بين 178 كشور جهان به خود اختصاص داده، نبايد انتظار اجراي موفق اين سياست ها و توسعه بخش خصوصي را به سادگي داشته باشيم. موانع توسعه بخش خصوصي كه در رتبه پايين كشور به لحاظ شاخص كلي كسب و كار نمود مي يابد موجب عدم دستيابي به اهداف سياست هاي كلي ابلاغي مي شود. اجراي اين سياست ها نوعي اقتباس ناقص از پارادايم هاي شكل گرفته اقتصادي نئوليبرال دو سه دهه اخير جهاني و تجويز داروي جهاني بدون ريشه يابي بيماري اقتصادي كه كشور مبتلا به آن است، مي باشد؛ كه خود چالشي در اين بين است. مسلماً اتخاذ اين سياست ها در كشور بدون وجود دلايل علي كه در ساير كشورها موجب به كارگيري سياست هاي تمركززدايي شد و پشتوانه اجرايي آن بود موجب كندي سرعت مي شود. در ساير كشورها دلايلدرون كشوري همچون فشارهاي بودجه يي، لزوم حل مشكل بحران بدهي ها به وسيله آزادسازي منابع مالي دولتي (كشورهاي مقروض مثل كشورهاي امريكاي لاتين)، لزوم فروپاشي قدرت هاي مركزي و كاهش قدرت مالي دولت هاي بلوك شرق سابق جهت جلوگيري از رستاخيز دوباره كمونيسم يا به وجود آمدن ناسيوناليسم افراطي بالقوه كه احتمال آن مي رفت (از ديدگاه بلوك غرب و خود مردم اين كشورها)، تلاش براي افزايش كيفيت توليدات، كاهش هزينه ها، افزايش كارايي و... در كشورهاي مختلف در كنار القائات و تشويق هاي خارجي نهادهاي بين المللي متولد نظم نوين جهاني پس از جنگ ملل دوم همچون بانك جهاني و صندوق بين المللي پول موجب اجراي سياست هاي تمركززدايي بوده است، در حالي كه در كشور ما هيچ كدام از دلايل داخلي ياد شده موجب به كارگيري اين سياست هاي تمركززدايي نشده است، ضمن آنكه هم اكنون كشور ما كه دوره افزايش بي سابقه درآمدهاي نفتي و تمكن مالي دولت را تجربه مي كند دست به اجراي سياست هاي تمركززدايي مي زند كه اساساً در نقطه مقابل آن قرار دارد. سياستي كه از سر سيري انتخاب و اتخاذ شود، در قياس با زماني كه اضطرار اجراي آن به دليل مضيقه مالي و ساير محدوديت ها احساس شود و اين دلايل پشتوانه اجرا قرار گيرند، نتايج قابل توجهي به همراه نخواهد داشت. هرچند اگر نگرش ها به اجراي اين سياست ها مدبرانه باشد، افزايش درآمدهاي نفتي به جاي آنكه در تقابل با سياست هاي كلي ابلاغي قرار گيرد مي تواند به عنوان پشتوانه در خدمت اجراي بهتر آن قرار گيرد.نبود وفاق ملي بر اجراي سياست هاي تمركززدايي و خصوصي سازي، سردرگمي سياسي و وجود مخالفت هاي پنهان و آشكار در اين بين مانعي براي اجراي سياست هاي كلي ابلاغي است. در جايي هم كه براي اجراي سياست هاي كلي اجماع وجود دارد برداشت واحدي از اين سياست ها وجود ندارد. تعويض تصميم گيران مجري و مقنن هر چهار سال يك بار كه عمدتاً داراي سلايق و علايق متفاوت و گهگاه متضاد هستند حركت مستقيم به سوي اهداف سياست هاي كلي ابلاغي (يا هرگونه برنامه توسعه يي) را دشوار مي سازد. همچنين برخي برداشت ها از سياست هاي كلي سطحي و ناهمگون به نظر مي رسد و عموماً از مفاد آن تفسير به راي مي شود.آنچه طي اين دو سه سال مشاهده شده پيگيري مصرانه بند «ج» سياست هاي كلي ابلاغي است كه مربوط به واگذاري ها و براي دولت درآمدزا است (در مقام مقايسه با ساير بندها)، در حالي كه الزاماً اجراي ساير بندهاي سياست هاي كلي مقدم بر اجراي بند «ج» و بسترساز آن هستند (خصوصاً بند الف سياست هاي كلي ابلاغي) كه خود چالشي در اين بين است. اجراي بند «ج» هم بدون توجه شايسته و بايسته به الزامات مصرح در سياست ها و تجارب ساير كشورها در زمينه خصوصي سازي و فقط به صورت جابه جايي منابع مالي و نه مديريتي در بنگاه هاي واگذار شده و به شكل صوري خصوصي سازي از اين جيب به آن جيب يعني واگذاري به نهادهاي شبه دولتي و طرح سهام عدالت، انجام مي پذيرد. همچنين در بسياري از حوزه ها شاهد آنيم كه وضعيت توسعه بخش خصوصي نسبت به قبل از سياست هاي كلي ابلاغي بهتر نشده است. مثلاً سياست هاي تمركززدايي در بخش بهداشت و درمان كه قبل از ابلاغ سياست هاي كلي ابلاغي در دستور كار بود متوقف شده، عقبگرد داشته يا به صورت گذشته پيگيري نمي شود.با شكل حاضر دستور كار واگذاري به گروه هاي مختلف (40 درصد سهام عدالت، 40 درصد بخش غيردولتي-خصوصي، تعاوني، موسسات عمومي غيردولتي و20 درصد دولتي) تامين بازده مطلوب و ارزش ماندگار براي شركت هاي بزرگ مشمول واگذاري بعيد به نظر مي رسد. هركدام از دسته سهامداران ذي نفع يادشده اهداف خاص خود را دارند. دولت هدف توسعه كشور، موسسات عمومي غيردولتي هدف بازده بلندمدت (مثلاً براي بازپرداخت بيمه هاي بازنشستگي)، دارندگان سهام عدالت هدف اخذ درآمد بيشتر از محل سود سهام شركت ها و بخش خصوصي هدف افزايش قيمت سهام حتي به شكل حبابي آن را دنبال مي كنند. همسو نبودن اهداف ذي نفعان موجب سردرگمي در تصميم گيري ها در سطح شركت هاي واگذار شده مي شود. از سوي ديگر بعد از واگذاري سهام به صورت حاضر قشر عظيمي از سهامداران پراكنده به وجود مي آيد كه امكان و انگيزه لازم (به دليل خرد بودن سهام) كنترل موثر روي عملكرد شركت ها را ندارند. به استناد تجارب ساير كشورهاي در حال توسعه سهامداري پراكنده مي تواند موجب نابودي بنگاه ها شود. به بياني كوتاه چيزي كه مال همه است، مال هيچ كس نيست و چيزي كه مال هيچ كس نباشد به مرور زمان از بين مي رود. در كشور نظام راهبري و كنترل شركتي كارا (حاكميت شركتي موثر) وجود ندارد و ظرفيت هاي نرم افزاري حقوقي، فرهنگي، اجتماعي و... در راهبري شركت ها وجود ندارد تا در صورت پراكندگي مالكيت، امكان هدايت، نظارت و فعاليت بالنده شركت هاي بزرگ مشمول واگذاري يا حداقل امكان ادامه حيات اقتصادي اين شركت ها وجود داشته باشد افزايش كارايي شركت ها و استفاده موثر از منابع منوط به تغيير موثر مديريت است كه تاكنون اين مهم مشاهده نشده است.آماده نبودن بخش غيردولتي براي ايفاي نقش موثر در اقتصاد ملي به دليل محدوديت عرصه فعاليت آن در دهه هاي گذشته كه باعث شده بخش خصوصي و تعاوني توانايي مكفي براي عهده داري انجام فعاليت هاي اقتصادي در مقياس وسيع به جاي دولت را (حداقل در كوتاه مدت) نداشته باشند. عدم وجود مولفه هاي توانمندي و رغبت به مشاركت در فعاليت اقتصادي مولد و نبود بسترهاي لازم براي سرمايه گذاري در بخش غيردولتي باعث مي شود اجراي اين سياست ها در كوتاه مدت امكان پذير نباشد. در يك رويكرد مهم ترين هدف سياست هاي كلي ابلاغي افزايش ثروت ملي از طريق ارتقاي كارايي كه به نوبه خود وابسته به استفاده بهينه از كليه منابع مورد استفاده است، مي باشد. اجراي سياست ها به شكل حاضر به هيچ وجه منجر به استفاده مطلوب تر از منابع، ارتقاي كارايي و متعاقباً افزايش ثروت نمي شود زيرا شواهدي عملي از دميده شدن مفاهيمي همچون استفاده بهينه از منابع، ارتقاي كارايي، رقابت، استفاده از مكانيسم هاي بازار، انتقال مديريت و مفاهيم از اين دست در اقتصاد كشور و روح اجرايي اين سياست ها ديده نمي شود. آنگونه كه ديده مي شود رويكرد حاضر فقط بر مبناي انتقال سهام و دريافت وجه آن و استفاده از درآمد حاصله و سهام خود شركت ها براي برقراري عدالت اقتصادي، آن هم به روش هاي پرهزينه و كم اثر است، در حالي كه تورم و آشفتگي هاي كنوني در بازارها چندين برابر اثرات ضدعدالتي دارد.سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و خصوصي سازي وسيله يي براي دستيابي به اهدافي همچون ارتقاي كارايي، افزايش ثروت ملي، عدالت و... هستند ولي در عمل به نظر مي رسد در موارد متعدد اين وسيله ها به خودي خود هدف فرض شده اند. به نظر مي رسد توانمندسازي بخش خصوصي و استفاده از مكانيسم هاي بازار براي نيل به اهداف ذكر شده آخرين چيزي است كه در اين بين مدنظر قرار مي گيرد.برقراري توأمان هدف عدالت و كارايي، و اينكه گاهي سياستگذاري براي هر كدام ممكن است به هدف ديگر خدشه وارد كند، از چالش هاي اجرايي اين سياست ها است. به كارگيري بسته هاي سياستي كه اين دو هدف را برآورده سازد بسيار مشكل است، اين در حالي است كه حتي قابليت سياستگذاري، برنامه ريزي و اجراي سياستي براي برقراري يكي از اهداف ياد شده به تنهايي در كشور مشاهده نمي شود. همچنين عدم توجه و سردرگمي كه در تعيين و اولويت بندي اهداف مصرح در اجراي اين سياست ها وجود دارد موجب كور بودن حركت اجراي سياست هاي كلي شده است.نبود برداشت واحد از مفهوم عدالت و روش هاي برقراري آن به عنوان يكي از اهداف اجراي سياست هاي كلي ابلاغي بين تصميم سازان و تصميم گيران از ديگر مصاديق اين چالش ها است. در حالي كه در برخي موارد عدالت شكل تقسيم فقر و جلوگيري از رشد را به خود مي گيرد نمي توان انتظار عملكرد بالنده اقتصادي را داشت. از سوي ديگر به كارگيري روش هاي صدقه وار براي برقراري عدالت كم اثر ترين و پرهزينه ترين روش هاي برقراري عدالت هستند و ورود اين روش ها مابين سياست هاي كلي ابلاغي، چالشي بر سر اجراي سياست هاي كلي ابلاغي براي اجراي اين سياست ها ايجاد كرده است. در حالي كه كانال هاي توزيعي داراي ايرادند هرگونه تزريق منابع به اقتصاد به دست اقشار پايين درآمدي نمي رسد و موجب بدتر شدن وضع ايشان مي شود. تورم موجود در كشور موجب مي شود بسياري از برنامه ها و سياست هاي اجرايي خصوصاً سياست هاي كلي اصل 44 تحت الشعاع اين معضل و سياست هاي كنترل آن قرار گيرد. تورم به صورت مستقيم نيل به هر دو هدف غايي سياست هاي كلي ابلاغي يعني هدف برقراري عدالت و هدف افزايش ثروت ملي(توليد) را ناممكن مي سازد. تورم ضمن اثر ضدتوليدي خود همه ساله موجب اثرات مخرب توزيعي درآمدي مي شود كه باعث مغشوش شدن عدالت مي شود. همچنين اين بيم وجود دارد كه همانند تجربه سال 1374 با بالا رفتن تورم به نوعي اقتصاد كشور از اختيار گردانندگان آن خارج شود و اجراي اين سياست ها همچون اجراي برنامه يكسان سازي نرخ ارز در آن زمان با شكست مواجه شود كه هم اكنون به رغم درآمدهاي رويايي نفتي دولت شواهدي از اين موضوع مشاهده مي شود.بودجه بالاي دولتي كه باعث برون رفت بخش خصوصي از عرصه فعاليت شده و مي شود مانعي بر سر راه اجراي اين سياست هاي كلي است. هم اكنون سياست هاي انبساط مالي بي سابقه دولتي بيشتر از گذشته در كشور اجرا مي شود و دولت به عنوان رقيب بخش خصوصي وارد عمل مي شود كه خلاف روح سياست هاي كلي ابلاغي است. قانون برنامه چهارم و حساب ذخيره ارزي هم نتوانست در عمل موجب انضباط مالي دولت شود. شايد براي اجراي اين سياست ها، ابلاغ سياست هاي كلي اصل 45 قانون اساسي كه در آن مسائل مربوط به استفاده از انفال و ثروت هاي عمومي (مثل درآمد نفت) براي دولت هاي مختلف و نسل هاي مختلف ساماندهي و تعيين تكليف شود، لازمه اجراي سياست هاي كلي ابلاغي اصل 44 قانون اساسي باشد. طي اين سياست ها يا مكانيسم ديگري شبيه به آن دولت ها بايد به منابع مشخصي دسترسي داشته باشند و براي بهبود عملكرد مجبور به افزايش كارايي خود شوند. بخش خصوصي شكوفا، دولت كارا با حداقل دامنه حضور مي خواهد.زيان هاي وارده از ساير حوزه ها به حوزه اقتصاد كشور از ديگر دلايل مشكلات اجرايي اين سياست ها است، در حالي كه در كشورهاي توسعه يافته يا كشورهايي كه رشد درون زاي بلندمدت را تجربه مي كنند عموماً نگاه به مسائل از بعد اقتصادي قضيه از ساير ابعاد پررنگ تر است. در اين كشورها عموماً دخل و تصرف در حوزه هاي سياسي، اجتماعي از باب اقتصادي صورت مي پذيرد ولي در كشور ما بالعكس عمل مي شود كه آن هم در مقام عمل ناموفق است و به رغم تحميل هزينه هاي زياد به حوزه اقتصاد، نتيجه مورد نظر دخالت كننده در آن حوزه ها نيز به دست نمي آيد زيرا تصميمات مبناي اقتصادي نداشته اند. تصميمات شتابزده براي برقراري عدالت اجتماعي يا ساير تصميمات دستوري كه مبناي اقتصادي ندارند از مصداق هاي اين معضل است.در اجراي برنامه هاي تمركززدايي در كليه نقاط جهان، حضور ملاحظات سياسي و اجتماعي به فرم ناصحيح در تصميم گيري ها مخل برنامه ريزي و اجراي صحيح تصميم گيري ها مي شود. به طور مثال وقتي تصميم گيري ها براي جلب رضايت توده ها، دوره كوتاه مدت را مدنظر قرار مي دهند و تصميمات متزلزل رنگ بوي عوام زدگي، بي برنامگي و روزمرگي مي گيرند نمي توان از اجراي سياست هاي تمركززدايي انتظار نتايج درخشان داشت. عدم توسعه يافتگي بازارهاي مالي از مشكلات بر سر راه اجراي اين سياست ها است، در حالي كه نظام مالي كارآمد از اصلي ترين ملزومات اجراي آن است، بورس اوراق بهادار با مشكلات جدي همراه است كه در فضاي كسب و كار نامناسب، اين مشكلات كاركرد صحيح بازار سرمايه را غيرممكن مي سازد. ناكارآمدي قوانين، سفته بازي، خريد و فروش هاي كاذب، تخلفات شركت ها و مديران شان و عدم حمايت از سهامداران خرد و عمده از جمله مشكلاتي است كه در بورس وجود دارد و رفع آنها زمانبر است. همچنين بورس كشور به مثابه اقيانوسي به عمق يك وجب است كه در حال حاضر قدرت جذب سهام شركت هاي مشمول خصوصي سازي را ندارد و با ويژگي هاي موجود در خوش بينانه ترين حالت بورس عملكرد سينوسي دارد كه دامنه دوران حضيض آن بسيار طولاني تر از دامنه رونق آن است. يك مدت بازدهي ناگهاني غيرمنطقي بالا دارد و سپس براي مدت طولاني در حالت ركود قرار مي گيرد. نظام مالي بانكي غيركارا و داراي ايرادات فراوان است و سيستم تامين مالي غيربانكي (بورس) در عمل پارادوكس دارد زيرا در فضاي پرريسك تورمي موجود بازده محدود شركت هاي بورسي كه عمدتاً در زمينه صنعت فعاليت دارند جوابگوي سود انتظاري سرمايه گذاران در بورس نيست و سرمايه گذاري در ساير موقعيت هاي سرمايه گذاري آلترناتيو كم ريسك مثل بازار مسكن يا بخش واسطه گري جذاب تر است. با اين وضعيت ناهنجار بازارهاي مالي نمي توان انتظار اجراي موفق اين سياست هاي اجرايي را داشت.موانع ايجاد تعاملات سازنده اقتصادي با ساير كشورهاي جهان و حضور در بازارهاي جهاني كه به مرور باعث به حاشيه رانده شدن اقتصاد ايران در اقتصاد جهاني و تحميل هزينه ها به آن شده است از ديگر مشكلات اجراي اين سياست ها و حضور در بازارهاي جهاني است.مشكلات مربوط به اجراي سياست هاي اصلاحات بازاري و تعديل بازاري از ديگر چالش هاي اجرايي اين سياست ها است. در حالي كه دخالت دستوري دولت در زمينه تعيين تعرفه ها، قيمت گذاري كالا و خدمات، تعيين نرخ بهره و تخصيص اجباري تسهيلات و... به وفور در اقتصاد مشاهده مي شود و شايد بتوان ادعا كرد از دخالت دستوري و عدم ثبات در تصميم گيري ها در اين موارد حتي از قبل از ابلاغ سياست ها بيشتر شده است.
سه شنبه 11 تير 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: واحد مرکزي خبر]

[مشاهده در: www.iribnews.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 296]