آثار و پيامدهاي نقدي كردن يارانه هابر بزرگ ترين نهاد بيمه يي كشور تامين اجتماعي زيربار فشار مالي

واضح آرشیو وب فارسی:همشهری: آثار و پيامدهاي نقدي كردن يارانه هابر بزرگ ترين نهاد بيمه يي كشور تامين اجتماعي زيربار فشار مالي
محسن ايزدخواه*

معمولاً در كشورهايي كه به دنبال اجراي سياست هاي تعديل و حذف يارانه هستند، سعي مي شود قبل از اجراي اين سياست ها نظام هاي تامين اجتماعي كارآمدي داشته باشند تا تور ايمني براي طبقاتي كه در اثر اجراي اين سياست ها آسيب مي بينند ايجاد كنند و در واقع اين گونه نهاد ها مانند ضربه گير در اجراي سياست هاي تعديل عمل مي كنند. در ايران به ويژه پس از پيروزي انقلاب اسلامي تلاش هاي فراواني براي برقراري يك نظام كارآمد در كشورها صورت گرفته اما در مقطع كنوني به هيچ عنوان نظام تامين اجتماعي قادر به تحمل اجراي اين گونه سياست ها نبوده و در حالي كه هنوز شوك قيمتي ناشي از حذف يارانه ها ايجاد نشده است، نظام هاي بيمه يي از جمله سازمان تامين اجتماعي در وضعيت مخاطره آميزي قرار گرفته است. بنابراين لازم است قبل از پرداختن به آثار زيانبار حذف يارانه ها بر كاركردهاي سازمان تامين اجتماعي، تصويري از وظايف و مسووليت هاي اين سازمان و همچنين وضعيت فعلي آن ارائه شود. سازمان تامين اجتماعي نزديك نيم قرن است كه در كشور فعاليت دارد. به لحاظ تقسيم بندي، بخش غالب شاغلان در كشور در سه گروه استخدامي قرار مي گيرند و جمعيتي بالغ بر هشت ميليون نفر به طور رسمي مشمول قانون كار و تامين اجتماعي، بخش دوم نيروهاي مسلح و بخش سوم كاركنان دولت هستند كه تحت پوشش قانون استخدام كشوري قرار دارند. اما تقريباً تمام افرادي كه در حوزه صنعت و توليد و خدمات مشغول به كار هستند تحت پوشش سازمان تامين اجتماعي قرار دارند. در قانون برنامه چهارم و همچنين قانون خدمات كشوري اين فرصت نيز فراهم شده كه افراد يك بار بتوانند صندوق بيمه يي خود را تغيير دهند و در قانون خدمات كشوري هم آورده شده كه اگر اين قانون به طور كامل اجرا شود، براي اولين بار تمام افراد كه استخدام مي شوند تابع مقررات تامين اجتماعي قرار گيرند. بنابراين مهم ترين ويژگي هاي اين سازمان عبارت است از؛

1- جمعيتي بيش از 29 ميليون نفر تحت پوشش نظام درماني اين سازمان قرار دارند. بنابراين سازمان تامين اجتماعي بزرگ ترين خريدار درمان در كشور است. از طرفي به علت اينكه درمان مستقيم ارائه مي كند در واقع دومين توليدكننده درمان نيز است.

2- آخرين آمار ارائه شده، نشان مي دهد حدود 481 شعبه ثابت و 80 شعبه اقماري ارائه دهنده خدمت در حوزه بيمه يي هستند. معنايش اين است كه در تمام ايران اين پراكندگي وجود دارد.

3- نزديك به 68 بيمارستان، 7 كلينيك و 270 مركز درماني در مراكز استان ها، قطب هاي صنعتي و شهرهاي مختلف كشور وجود دارند. يعني در نزديك به 560 شهر، تامين اجتماعي با استعداد بيش از 12 هزار تخت بيمارستاني در حوزه درمان مستقيم حضور دارد.

4- در حوزه سرمايه گذاري نيز بزرگ ترين سرمايه گذار بخش عمومي است كه با سرمايه تقريبي 50 هزار ميليارد ريال و در اختيار داشتن بيش از 150 شركت بزرگ توليدي كه بين 5 تا 100 درصد سهام آنها را دارا است، فعاليت كند.

سازمان در برابر حق بيمه يي كه دريافت مي كند بيش از 20 نوع خدمت ارائه مي دهد كه مهم ترين آنها عبارتند از؛ پرداخت مستمري بازنشستگي، ازكارافتادگي، بازماندگي، خدمات درماني، غرامت دستمزد ايام بيماري، غرامت دستمزد ايام بارداري، غرامت نقص عضو، غرامت فوت، كمك ازدواج و نهايتاً اگر بيمه شده اصلي فوت كند، هزينه كفن و دفن و.... مطابق آخرين آماري كه مستند به صورتحساب هاي سازمان تامين اجتماعي است اعلام شده است نزديك به 29 ميليون بيمه شده و مستمري بگير اصلي و افراد تحت تكفل كه جمعيتي بالغ بر 63 درصد جمعيت شهري و در كل بيش از 43 درصد جمعيت كشور هستند تحت پوشش حمايت هاي مختلف سازمان تامين اجتماعي قرار دارند و اين مساله فراگيري و نقش اين سازمان را در كمك به دولت در حوزه اجتماعي، سياسي، اقتصادي و ملي نشان مي دهد.

سازمان براي اينكه بتواند به تعهداتي كه در بالا برشمرده شد عمل كند چهار منبع درآمدي دارد.

1- دريافت حق بيمه

2- به كارگيري ذخاير و سرمايه گذاري ها، به اين معني كه سازمان حق بيمه يي كه مي گيرد بيش از تعهداتش است و بايد آنها را سرمايه گذاري كند.

3- وجوه حاصل از خسارات و جريمه هاي نقدي

4- كمك هاي مردمي.

مورد 3 و 4 در صورت تحقق، رقم قابل توجهي نخواهد بود. مثلاً در حال حاضر، سازمان 1600 ميليارد تومان از كارفرمايان طلبكار است و به علت اينكه اين مطالبات وصول نمي شود در مجلس لايحه يي برده و مقرر شد به شرطي كه كارفرمايان اصل حق بيمه را پرداخت كنند خسارت و جريمه متعلقه بخشيده مي شود. به عبارت ديگر، در سازمان تامين اجتماعي خوش حساب ها ضرر مي كنند. مطابق گزارش رسمي سهم خسارت و جرائم در اجزاي درآمدي منابع سازمان 6/1 درصد در سال 84 ، 2درصد در سال 85 و 2/1 درصد در سال 86 بوده است. كمك ها و هدايا هم در اين چند ساله به ندرت وجود داشته به طوري كه

1/0 درصد در سال 84 ، 08/0 درصد در سال 85 و

04/0 درصد در سال 86 بوده است. بنابراين منبع اصلي درآمد سازمان تامين اجتماعي وصول حق بيمه است كه تركيب آن به اين صورت است كه كارفرما 23 درصد از دستمزد را به عنوان حق بيمه پرداخت مي كند. از اين ميزان 14 درصد براي خدمات بلندمدت و كوتاه مدت، شش درصد بابت درمان و سه درصد بيمه بيكاري است، سهم بيمه شده بدين صورت است كه پنج درصد از دستمزد را بابت خدمات كوتاه مدت و بلندمدت مي پردازد و دو درصد نيز بابت درمان پرداخت مي كند، دولت دو درصد بابت خدمات بلندمدت مي دهد و يك درصد بابت درمان؛ نهايتاً حق بيمه يي كه سازمان تامين اجتماعي از كارفرمايان، بيمه شدگان و دولت وصول مي كند 33 درصد است و اين يعني يك سوم حقوق و مزاياي افراد شاغل كه رقم قابل توجهي است. جمع بندي كلي اين است كه درآمدهاي سازمان تامين اجتماعي ناشي از حق بيمه، سهم كارفرما، بيمه شده و سهم دولت است. در كنار كمك ها، هدايا و سود حاصل از سرمايه گذاري مجموعه اينها منابع درآمدي سازمان تامين اجتماعي را تشكيل مي دهد.

مصارف سازمان تامين اجتماعي نيز اينچنين است؛

1- هزينه هاي پرسنلي و اداري

2- هزينه تعهدات قانوني اعم از بلندمدت، كوتاه مدت و درمان

3- هزينه سرمايه گذاري.

بنابراين مهم ترين منبع درآمدي سازمان تامين اجتماعي در درجه اول درآمدهاي ناشي از حق بيمه است. پيشينه فعلي تعيين نرخ حق بيمه در سازمان تامين اجتماعي به حدود 30 سال قبل يعني سال 1356 بازمي گردد. در آن زمان، فردي به نام آقاي «اسميت» متخصص محاسبات بيمه يي (اكچوئري) سازمان بين المللي كار جهت ارزيابي وضعيت مالي سازمان تامين اجتماعي به ايران آمد و پس از بررسي هاي به عمل آمده براساس آمار و اطلاعات موجود در آن مقطع زماني، نرخ حق بيمه را 30 درصد تعيين كرد كه از اين نرخ 18 درصد آن مربوط به تامين تعهدات بلندمدت (مستمري هاي بازنشستگي، ازكارافتادگي و بازماندگان)، 3 درصد براي تامين تعهدات كوتاه مدت و 9 درصد بابت بخش درمان پيش بيني شده است. همچنين در قانون تامين اجتماعي اين سازمان مكلف شده است هر سه سال يك بار اين نرخ را مورد محاسبه مجدد قرار دهد كه متاسفانه در اين 30 سال، سازمان به دليل شفاف نبودن اطلاعات و فقدان يك اراده قوي مديريتي نتوانسته اين حكم قانوني را عملياتي كند. بنابراين مديريت اين سازمان در مورد كم يا زياد بودن نرخ حق بيمه نمي تواند با هيچ منطق علمي سخن بگويد. دومين منبع عمده درآمدي سود حاصل از سرمايه گذاري ها است كه طي سال هاي اخير نزديك به 7 درصد كل منابع سازمان را شامل شده، در مقايسه با كشورهاي پيشرفته و برخي جوامع در حال توسعه اين رقم نسبتاً پايين است. از عوامل محدود بودن درآمدهاي مكتسبه سازمان از محل سرمايه گذاري ها و دارايي ها مي توان به جهت گيري هاي نادرست سازمان در اين حوزه، اخذ ماليات و عوارض از سود سرمايه ها و اموال سازمان به رغم معافيت آن در قانون (ماده 110)، بروز برخي بحران هاي اقتصادي مثل تورم در اقتصاد كشور طي سال هاي گذشته و همچنين تحميل قوانين و مقررات نامتعارف اشاره كرد.

پيشينه سرمايه گذاري در شكل بنگاهداري و فعاليت هاي بورس از سال 1365 در سازمان شروع شده اما بنا به دلايل برشمرده و به علت فقدان يك برنامه راهبردي سرمايه گذاري اين بخش هرگز نتوانسته است انتظارات اين سازمان را در تامين سود لازم و حفظ ارزش ذخاير بيمه شدگان تامين كند. اگر بخواهيم مقايسه يي داشته باشيم آمار و ارقام 25 سال سازمان تامين اجتماعي را استخراج كرديم كه نشان مي دهد ذخاير سازمان تامين اجتماعي كه ناشي از درآمدهاي سازمان از حق بيمه بوده در سال 1360 نسبت ذخاير به مصارف بالاتر از 3 بوده، و در سال هاي 61 و 62 همين طور افزايش مي يابد و سپس به سمت كاهش مي رود و در سال 1386 مي بينيم نسبت ذخاير به مصارف به 63/1 تنزل كرده است. (اين ارقام را به ياد داشته باشيد تا ببينيم الان سازمان در چه وضعيت شكننده يي قرار دارد.) در اين بخش با استناد به آمار و ارقام منتشر شده از سوي سازمان تامين اجتماعي وضعيت فعلي را به تصوير مي كشم، تا نشان داده شود سازمان تامين اجتماعي بر اثر اصلاح قيمت حامل هاي انرژي و آثار قيمتي آن روي منابع و مصارف آن و وضعيت شكننده فعلي چگونه مخاطره آميزتر خواهد شد.

1- روند تعداد بيمه شدگان

همان طوري كه در مقدمه بيان شد، مهم ترين منبع درآمد سازمان ناشي از وصول حق بيمه و متاثر از سطوح دستمزدي، ميزان اشتغال، ضريب پوشش جمعيت فعال و ... است. طبق آخرين آمارها از سال 1370 تا پايان سال 1386 ميانگين نرخ رشد بيمه شدگان اجباري كه ساختار اصلي منابع وصول حق بيمه اين سازمان است 8/5 درصد است و در سال 1386 به رغم جهت گيري سياست در كلان اقتصادي كشور و همچنين پوشش طيف هاي جديدي از شاغلان نرخ رشد بيمه شده روند كاهشي را نسبت به سال گذشته نشان مي دهد. برابر آخرين گزارشات رسمي سازمان تامين اجتماعي در خصوص مقايسه بيمه پردازان در حد فاصل 5 ماهه اول سال 1387 نسبت به سال 1386 گوياي اين واقعيت تلخ است كه در 26 استان كشور تعداد بيمه پردازان از يك تا 38 درصد كاهش نشان مي دهد كه به معني شكست شعار مديرعامل اين سازمان براي تحقق 10 ميليون بيمه شده در سال 1387 است و مي تواند گوياي اين واقعيت نيز باشد كه اشتغال هاي ناشي از تزريق منابع مالي به كارگاه هاي زودبازده نتوانسته است اشتغال پايداري را ايجاد كند.

2- روند تحولات كمي مستمري بگيران

دومين شاخص كليدي در ارتباط با سنجش وضعيت مصارف تامين اجتماعي تعداد مستمري بگيران و همچنين مبلغ پرداختي به آنان است كه سهم بالايي از كل مصارف سازمان را به خود اختصاص مي دهد. تعداد مستمري بگيران از سال 1370 تا 1386 نشان داده مي شود و نرخ رشد براي بازنشستگان 7/9، ازكارافتادگان 6/2 و بازماندگان 9/6 درصد است. مهم ترين علت در خصوص افزايش تعداد روزافزون مستمري بگيران در سال هاي اخير بازنشستگي هاي پيش از موعد در قالب كارهاي سخت و زيان آور و بيرون راندن كارگران مازاد به منظور فراهم سازي خصوصي كردن صنايع بوده است.

3- بررسي تحولات نسبت پشتيباني

يكي از شاخص هاي كليدي در تجزيه و تحليل مربوط به وضعيت بالقوه و آتي سازمان هاي بيمه يي شاخص پشتيباني در اين گونه صندوق هاست و آن هم عبارت است از تقسيم تعداد بيمه شدگان بر مستمري بگيران. طبق آمار اين نسبت در سال 1370 يك به 9 بوده است كه در سال هاي 85 و 86 به كمترين ميزان يعني 1 به 7/6 نفر رسيده است. البته وزير محترم رفاه و تامين اجتماعي و همچنين مدير عامل اين سازمان در گفت وگو و مصاحبه ها اين نسبت را تا حدود 5 نفر نيز اظهار داشته اند؛ تجربيات جهاني بيان كننده اين واقعيت است كه چنانچه اين نسبت پشتيباني به حدود 5 نفر برسد به معني اعلام ورشكستگي سازمان هاي بيمه يي است.

4- بررسي تحولات نسبت مصارف به منابع

نسبت مصارف به منابع يكي از شاخص هاي كليدي سازمان هاي بيمه يي در رسيدن به نقطه سربه سري و سپس پيشي گرفتن مصارف بر منابع است. در واقع امر بررسي و ارزيابي چگونگي وضعيت منابع و مصارف سازمان مي تواند عامل مهمي در شفاف سازي مسير آينده و انعكاس دهنده بروز احتمالي بخشي از چالش هاي پيش رو باشد.

آمار ارائه شده بيانگر اين واقعيت است كه نسبت مصارف به منابع در سال 1370 از 63 درصد به سال هاي 1385 و 1386 به حدود 75 درصد رسيده است و ادامه چنين وضعيتي به مفهوم اين است كه تداوم اين شرايط قابليت پاسخگويي سازمان به تعهدات بلندمدت آن را مخدوش خواهد ساخت.

5- وضعيت نسبت ذخاير به مصارف

بدون ترديد كليدي ترين شاخصي كه مي تواند سازمان هاي بيمه يي را هنگام بحران پيشي گرفتن مصارف بر منابع ياري دهد وضعيت ذخاير كه همان حق بيمه هاي مازاد با حفظ ارزش افزوده آن است. جدول زير نشان مي دهد طي 25 سال نسبت ذخاير به مصارف از 05/3 درصد به 63/1 درصد رسيده است و اين نسبت نشان دهنده اين واقعيت تلخ است كه اگر سازمان تامين اجتماعي دچار بحران وصول حق بيمه از يك سو و افزايش هزينه هاي بلندمدت و جاري شود مجموعه ذخاير اين سازمان در صورت قابليت نقد شدن حداكثر مي تواند پاسخگوي 5/1 سال هزينه هاي سازمان باشد. در اينجا به چند نكته كليدي ديگر در مورد سازمان اشاره مي كنم. سازمان حسابرسي كه در كنار هيات نظارت سازمان تامين اجتماعي به عنوان بازرس قانوني عمل مي كند به هنگام ارائه گزارش مربوط به صورتحساب هاي اين سازمان منتهي به سال 1385 اظهار داشته است كه سازمان تامين اجتماعي از سال 1389 از نقطه سربه سري عبور كرده و در واقع مصارف به منابع پيشي خواهد گرفت. نكته دوم انباشت بدهي دولت به سازمان تامين اجتماعي است. برآورد مي شود بدهي دولت به اين سازمان تا پايان سال 1387 بالغ بر يكصد هزار ميليارد ريال مي شود. اين در حالي است كه دولت در سه ساله اخير كه اوج افزايش قيمت نفت و كسب دلارهاي نفتي بوده است و به رغم صراحت هاي قانوني براي بازپرداخت ديون فقط توانسته است نزديك به 1280 ميليارد تومان از بدهي هاي گذشته خود را بازپرداخت كند. براساس قانون برنامه چهارم و همچنين قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامين اجتماعي دولت موظف است ديون گذشته را پرداخت و بدهي جديدي ايجاد نكند و تاخير در پرداخت ديون بايد با سودي معادل نرخ اوراق مشاركت بازپرداخت شود. نكته سوم مساله انباشت بدهي كارفرمايان به سازمان تامين اجتماعي است. برآوردها نشان مي دهد در اين دوره به اصطلاح رونق اقتصادي، كارفرمايان تا پايان سال 1387 بالغ بر 16 هزار ميليارد ريال بابت حق بيمه كارگاه هاي خود به سازمان تامين اجتماعي بدهكار هستند و به رغم بخشودگي خسارات، تاكنون اشتياقي براي بازپرداخت اين بدهي از خود نشان نداده اند. با توجه به نكات برشمرده و براي اينكه بتوانيم ملموس تر وضعيت منابع و مصارف سازمان را ترسيم كنيم و پس از آن آثار و پيامدهاي نقدي كردن يارانه ها را بر سازمان تامين اجتماعي توضيح دهم نظر خوانندگان را به جدول زير كه در فاصله سال هاي 1378 تا 1387 منابع و مصارف سازمان تامين اجتماعي را مقايسه كرده است جلب مي كنم.

همان طور كه ملاحظه مي فرماييد كل منابع درآمدي سازمان تامين اجتماعي طي 10ساله مورد نظر كمي بيش از 9 برابر شده است. اين در حالي است كه تعهدات قانوني سازمان (مستمري ها) در اين فاصله بيش از 12 برابر شده است. همچنين اگر در بخش منابع بررسي كنيد، مشخص مي شود در طول 10 سال گذشته درآمدهاي حاصل از حق بيمه از 7/77 درصد در سال 1378 به 7/73 درصد در سال 1387 كاهش نشان مي دهد. حجت الاسلام والمسلمين مصباحي، رئيس كميسيون اقتصادي مجلس شوراي اسلامي، هشدار داده است در صورت اجراي طرح اقتصادي قيمت برخي كالاها بين 300 تا 500 درصد افزايش خواهد يافت. ايشان همچنين تبعات اجراي طرح تحول اقتصادي را چون وقوع بحران هاي سياسي، اجتماعي محتمل دانسته اند و بيم آن دارند كه نه از تاك نشان بماند و نه از تاك نشان. از سوي ديگر، بعضي از مراكز علمي و نظام هاي تصميم گيري در كشور در سناريوهاي مختلف آثار قيمتي و بودجه يي اصلاح قيمت حامل هاي انرژي را براساس جداول داده - ستانده اندازه گيري كرده اند كه در اين جدول حداقل بين 8/58 درصد تا 7/107 درصد تورم برآورد شده است. اگر تورم سالانه كه حداقل 20 درصد است، را در نظر بگيريم آثار تورمي حذف يارانه ها بين 78 تا 130 درصد برآورد مي شود. براي اينكه بتوانيم آثار تورمي مذكور را روي منابع و مصارف سازمان تامين اجتماعي اندازه گيري كنيم مبناي اين اثرگذاري را حداقل تورم يعني 80 درصد در نظر مي گيريم. همان طوري كه در بخش هاي قبلي توضيح داده شد، سازمان تامين اجتماعي در چارچوب وظايف قانوني خود و در برابر حق بيمه دريافتي حدود 20 نوع خدمت ارائه مي دهد كه برجسته ترين آن پرداخت مستمري و ارائه درمان است كه براي انجام اين امور نياز به انجام هزينه هاي اداري و تشكيلاتي است. اگر رقم درآمدي و هزينه يي در سال 1388مطابق رقم درآمدي و هزينه يي سال 1387 رقم 95719 ميليارد ريال ثابت فرض شود، سهم تعهدات قانوني پس از كسر هزينه درمان بالغ بر 88 درصد مي شود. حال در چارچوب قانوني تامين اجتماعي مواد 96 و 111 كه سازمان تامين اجتماعي موظف است مطابق نرخ تورم حقوق و مزاياي مستمري بگيران را افزايش دهد، رقم مورد نياز در سال آينده فقط براي حفظ قدرت خريد مستمري بگيران، بالغ بر 10254 ميليارد ريال خواهد بود. همچنين اگر به ميزان 80 درصد سهم درمان را اضافه كنيم براي نگهداشت سطح ارائه خدمات درماني در سال 1388 در صورت حذف يارانه ها به رقمي بالغ بر 40600 ميليارد ريال نياز است. به خاطر داشته باشيم كه سهم بيمه شده در برخورداري از درمان غيرمستقيم گاهي تا 70 درصد است و اگر اين نسبت را به هزينه هاي اداري و تشكيلاتي و همچنين هزينه هاي سرمايه يي تعميم دهيم در اين بخش نيز فقط براي سطح نگهداشت ارائه خدمات مبلغ 9947 ميليارد ريال مورد نياز است كه مجموعه ارقام مورد اشاره فقط بر حفظ سطح خدمات با توجه به تكاليف قانوني بالغ بر 16 هزار ميليارد تومان برآورد مي شود. اين در حالي است كه در اين فرضيه اعتبارات سرمايه گذاري و همچنين پروژه هاي عمراني اداري صفر فرض شود.

*معاون پيشين حقوقي و امور مجلس سازمان تامين اجتماعي
سه شنبه 14 آبان 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: همشهری]

[مشاهده در: www.hamshahrionline.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 189]