آشنايي با مفاهيم مديريت)/‌٣ شبه پاراديم‌هاي اداره‌ي امور عمومي جوامع /‌١

واضح آرشیو وب فارسی:ايسنا: آشنايي با مفاهيم مديريت)/‌٣ شبه پاراديم‌هاي اداره‌ي امور عمومي جوامع /‌١
خبرگزاري دانشجويان ايران - تهران
سرويس: مسائل راهبردي ايران

اشاره:
آن‌چه كه در پي مي‌آيد، ويرايش نخست اولين بخش از مقاله‌ي « آشنايي با شبه پاراديم‌هاي مديريت دولتي نوين» از مجموعه‌ي مقالات آشنايي با مفاهيم مديريت راهبردي، ويژه‌ي خبرنگاران سياستي و راهبردي ست كه در سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران تدوين شده است. خواننده با مطالعه‌ي اين مقاله علاوه بر آشنايي با سير تطور اداره‌ي عمور عمومي جوامع با بخشي از شبه‌ پارادايم‌هاي مديريت دولتي نوين آشنا مي‌شود.

سرويس مسائل راهبردي ايران، آشنايي با مفاهيم سياست‌گذاري و مديريت را مقدمه‌ي ايجاد يك عرصه‌ عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گذاران درباره‌ي سياست‌ها و استراتژي‌ها در بخش‌هاي مختلف تخصصي، مي‌داند. و با اين هدف ، اقدام به تدوين و ارائه‌ي متون آموزشي در حوزه ‌ي سياست‌گذاري و مديريت مي‌كند.
سرويس مسائل راهبردي ايران [email protected] آمادگي خود را براي دريافت پيشنهادات و مقالات دانشجويان و پژوهشگران محترم در اين باره اعلام مي‌كند.

مقدمه:
تاريخ علم شاهد انقلاب‌هاي متعددي بوده كه طي آن يك شيوه نوين ديدن، جايگزين شيوه قبل گرديده است، چيزي كه توماس كوهن آن را تغيير پارادايم مي نامد. طبق تعريف، پاراديم عبارت است از يك شيوه ديدن جهان كه در يك دوره زماني مورد قبول اكثريت اعضاي يك جامعه علمي است. به عبارت ديگر پارادايم وسيع‌ترين واحد اجماع در درون يك رشته علمي است كه يك جامعه علمي يا خرده جامعه علمي را از ديگري متمايز مي‌سازد. در هر رشته علمي اين پاراديم است كه تعيين مي‌كند چه بايد مطالعه شود، چه سوالاتي پرسيده شود و چگونه به اين سوالات پاسخ داده شود. لذا در تغيير پارادايم روشن است كه وقتي پارادايم عوض مي شود، اردكهاي جهان قبل از انقلاب دانشمند به خرگوشهاي دنياي بعد از انقلاب او تبديل مي شوند. اما در مديريت دولتي چيزي به نام پارادايم وجود ندارد، زيرا كه طبق تعريف پارادايم، دولتها و جوامع مختلف در يك مقطع زماني مشخص بر روي يك مجموعه اي از نظريات به عنوان الگوي واحد و غالب اجماع ندارند، چنانكه در حال حاضر خيلي از دولتها و جوامع از الگوها و رويكردهاي متفاوت مديريت دولتي براي اداره امور كشور خود بهره گرفته اند. بنابراين بهتر است به جاي واژه پارادايم از وازه شبه پارادايم استفاده شود.
لذا امروزه، ضرورت برخورد با چالش هايي از قبيل تغيير تكنولوژي، جهاني شدن، و رقابت بين المللي، دولت‌هاي غربي را ناگزير از ايجاد تغييرات عمده اي در بخش مديريت دولتي نموده است. شبه پارادايم الگوي سنتي اداره امور عمومي كه در بخش اعظم قرن بيستم يك نظريه غالب محسوب مي‌شد، در طي سال‌هاي اخير كه شاهد تغييراتي به مراتب وسيع تر از همه تغييرات اين قرن بوده ايم، جاي خود را به شبه پارادايم هاي جديد منشعب از نهضت اداره امور عمومي نوين حاصل از چشم انداز مينووبروك داده است. در اين مقاله شبه پارادايم ها و نظريه هاي مديريت دولتي جديد معرفي و ارزيابي شده، با الگوي سنتي اداره امور عمومي مقايسه و مقابله مي شوند و به اختصار به معرفي هر يك پرداخته مي شود.

وازگان كليدي:
پارادايم، شبه پارادايم ها، نهضت اداره امور عمومي نوين، چشم انداز مينووبروك، اداره امور عمومي، مديريت دولتي نوين، دولت كارآفرين، دولت الكترونيك، حكمراني خوب، خدمات عمومي نوين

چكيده:
با نگاهي به تاريخ علم در مي‌يابيم كه توسعه علم، به جاي اين‌كه از طريق واقعيت‌هايي كه خود را براي انديشمندان آشكار مي‌سازند ( نگرش استقرا گرا ) و يا به‌وسيله دانشمنداني كه در هر آزمايش سعي در ابطال فرضيات خود دارند ( نگرش ابطال گرا ) و به طور مستمر و تجمعي انجام پذيرد از طريق دوره هاي غير مستمري از علوم هنجاري و تغييرات انقلابي صورت مي‌گيرد. بدين معني كه در تاريخ هر رشته علمي، براي يك دوره زماني، يك شيوه نگرش به جهان، هنجار تلقي مي‌گردد و در صورتي كه اين شيوه پاسخگوي مسائل و مشكلات نبود با بحران مواجه شده و در نتيجه اين بحران، يك انقلاب علمي رخ مي‌دهد.
به زعم گولمبيوسكي در حوزه مديريت دولتي، ظهور پارادايم اگر نگوييم كه غير ممكن است، ولي مي‌توان گفت كه هنوز به كمال نرسيده است چون هيچ‌گونه نظريه يا نظرياتي وجود ندارند كه بتوانند به طور اثربخش مطالعه سازمان دولتي را منسجم و در يك راستا قرار دهد؛ در بلند مدت هم ممكن است چنين چيزي غير ممكن باشد زيرا مديريت دولتي ممكن است نوعي حوزه حرفه‌اي تصور شود نه يك رشته‌اي كه مي‌تواند داراي يك پارادايم منحصر به فرد باشد. لذا وي پيشنهاد مي‌كند كه دانشمندان به جاي اينكه وقت خود را صرف ايجاد يك پارادايم غيرممكن كنند، بر ايجاد چندين رويكرد بروني يا ميني پارادايم ها متمركز شوند، به اين اميد كه نهايتا اين مطالعات نسبتا مستقل، محوري را تعريف كنند. اما نكته مهمي كه به نظر مي‌رسد گولمبيوسكي آن را نايده گرفته است و آن اينكه، يك پارادايم، يك تئوري نيست بلكه اساسا يك رويكرد، يك مدل، يا الگويي است از فعاليت كه به عنوان نمونه مورد استفاده ديگران قرار مي گيرد ( دنهارت، 1382 ). لذا به نظر اينجانب در مديريت دولتي ما پارادايم نداريم، چرا كه از يك طرف طبق تعريف،كوهن پارادايم را به صورت يك موفقيت فوق العاده علمي تعريف مي كند كه داراي دو ويژگي اساسي است:

اول اينكه، يك پارادايم بايد به اندازه كافي جديد و بي‌سابقه باشد تا بتواند فراتر از روش‌هاي معمولي رقابت علمي، گروهي پايدار از طرفداران و پيروان را براي تلاشهاي علمي جلب كند.
دوم اينكه، به اندازه كافي باز باشد تا بتواند جرياني از انواع مسائل علمي جديد تعريف نشده را براي دانشمندان و محققان حوزه خود ايجاد نمايد.
طبق اين دو ويژگي رويكردها و الگوهاي اداره امور عمومي از چنين ويژگي هايي به طور كامل برخوردار نيستند.

از طرف ديگر، دولت‌ها و جوامع مختلف در يك مقطع زماني مشخص بر روي مجموعه‌اي از نظريات به عنوان الگوي واحد و غالب اجماع ندارند، چنان‌كه در حال حاضر خيلي از دولت‌ها و جوامع از الگوها و رويكردهاي متفاوت مديريت دولتي براي اداره امور كشور خود بهره گرفته‌اند، لذا بهتر است به جاي واژه پارادايم در حوزه مديريت دولتي از واژه شبه پارادايم( Quasi paradigm) يا الگوي اداره بهره گيريم.

ضرورت برخورد با چالش‌هايي از قبيل تغيير تكنولوژي، جهاني شدن، و رقابت بين المللي، دولت‌هاي غربي را ناگزير از ايجاد تغييرات عمده‌اي در بخش مديريت دولتي نموده است. شبه پارادايم الگوي سنتي اداره امور عمومي كه در بخش اعظم قرن بيستم يك نظريه غالب محسوب مي‌شد، در طي سال‌هاي اخير كه شاهد تغييراتي به مراتب وسيع‌تر از همه تغييرات اين قرن بوده‌ايم، جاي خود را به شبه پارادايم‌هاي جديد منشعب از نهضت اداره امور عمومي نوين داده است. در اين مقاله شبه پارادايم‌ها و نظريه‌هاي مديريت دولتي جديد معرفي و ارزيابي شده، با الگوي سنتي اداره امور عمومي مقايسه و مقابله مي‌شوند.

تمايز مفاهيم «اداره امور» و «مديريت»:
عقيده بر آن است كه اداره امور، يك وظيفه‌ي محدودتر و كم دامنه‌تر از مديريت است و در نتيجه، گذار از اداره امور عمومي به مديريت دولتي به معناي ايجاد تغيير عمده از جنبه تئوري و عملكرد مي‌باشد. دان سير (1973 ) توانست چهارده معني را براي اداره امور پيدا كند. آنچه مسلم است بين دو كلمه اداره امور و مديريت تفاوت وجود دارد. اين دو كلمه از نظر معنا به يكديگر نزديك‌اند، ولي يك كاوش مختصر در فرهنگ واژگان نشان خواهد داد كه كلمات مديريت و اداره امور با يكديگر تفاوت بارز دارند و نقشي كه مدير ايفا مي كند با نقش يك رييس متفاوت است. اداره امور در فرهنگ واژگان آكسفورد به معناي اداره كردن، با مفهوم اداره امور و عمليات يا هدايت و نظارت بر اجراها آمده است. در حالي كه مديريت عبارت است از: هدايت كردن، كنترل كردن مجموعه‌اي از امور به وسيله اقدامات يك نفر به منظور ايجاد تغيير. در فرهنگ «وبستر» اداره امور همين معنا را دارد؛ ولي مديريت مفصل تر معنا شده است. لذا از تعاريف پيش گفته چنين استنباط مي‌شود كه اداره امور، اساسا شامل پيروي از دستورات و ارائه خدمات است؛ در حالي كه مديريت، شامل تحقق نتايج و مسئوليت شخص مدير در برابر نتايج و اهداف بدست آمده مي‌باشد. بنابراين، توجه اداره امورعمومي بر فرايند، بر دستورالعمل‌ها، و قواعد متداول و مرسوم متمركز است، حال آنكه مديريت دولتي فراتر از اين است. به جاي آنكه فقط از دستورالعمل‌ها پيروي كند، بر تحقق نتايج و قبول مسئوليت آنها تاكيد دارد. با توجه به اين تفاوت معنا، يك روند تصاعدي به سوي استفاده از كلمات مديريت و مدير در بخش مديريت دولتي وجود داشته است (هيوز،1384).

پيشينه‌ي اداره امور عمومي :
اداره امور عمومي داراي يك پيشينه طولاني است كه به موازات مفاهيم تمدن و دولت ظهور يافته است. در مصر باستان، سيستم‌هاي اداري مشخصي براي اداره آبياري از طغيان ساليانه رود نيل و يا بناي اهرام مصر وجود داشته است. چين در دوران سلطنت هان ( 206 قبل از ميلاد مسيح تا 220 بعد از ميلاد مسيح ) عقايد كنفوسيوس را مبني بر اينكه دولت بايد توسط مردان برگزيده كه داراي صلاحيت و توانايي هستند، اداره شود و صرف وابستگي و همخوني نمي‌تواند ملاك قرار گيرد و هدف اصلي دولت سعادت مردم است، رايج گردانيد. در اروپا، امپراتوري‌هاي متعدد مانند يونان، روم، ايتاليا، آلمان و اسپانيا و نظائر آن امپراتوري‌هاي اداري بودند كه به وسيله قوانين و مقررات از مركز كنترل مي‌شدند. همچنين نظام‌هاي اداري در زمان كوروش و داريوش هخامنشي در ايران وجود داشته‌اند.
در حقيقت، نظام‌هاي كهن اداره، شخصي بودند؛ به عبارت ديگر، به جاي اين‌كه غير شخصي باشند، يعني بر قانوني بودن و وفادار بودن به سازمان و حكومت استوار باشند به فردي خاص مانند پادشاه يا وزير وفادار بودند. اقدامات گذشته اغلب با فساد و سوء استفاده از اداره براي عوايد شخصي همراه بود. از طرفي ديگر در بخش اعظم قرن نوزدهم، سيستم تاراج اداره، با استنتاج از گفته غنائم به طرف پيروز تعلق دارد در ايالات متحده آمريكا متداول بود. بعد از برگزاري هر انتخاباتي از پايين ترين سطح تا سطح رياست جمهوري، همه شغلهاي اداري به اعضا و طرفداران حزب برنده واگذار مي‌شد. اين سيستم در سال‌هاي 1820 و در دوران رياست جمهوري آندرو جكسون به نامطلوب‌ترين شكل خود رسيد. لذا چنين سيتمي فاقد كارايي و اثربخشي بود. شهروندان هنگامي كه مشاهده مي‌كردند اداره متعلق به دولت عملا به صورت يك كسب و كار خصوصي درآمده كه در آن، تصميمات دولتي، پول و آراء آن‌ها كالاي قابل مذاكره محسوب مي‌شوند، نمي‌دانستند داراي چه جايگاهي در داخل سيستم‌اند( هيوز، 1384 ).

شبه پارادايم ( الگوي ) سنتي اداره امور عمومي (Public Adminstration)

اصلاحات قرن نوزدهم:
هر چند الگوي سنتي اداره در حال حاضر، به خاطر بوروكراتيك بودن بيش از حد و نارسائي مورد حمله است، ولي بايد به خاطر داشته باشيم كه به كارگيري اين الگو به نوبه خود در مقايسه با شكل‌هاي اوليه و پيشين، يك پيشرفت بود. شايد بتوان سرآغاز شبه پادارايم( الگوي ) سنتي اداره امور را به انگلستان اواسط قرن نوزدهم نسبت داد. در گزارش سال 1845 نورث كوت-تري وليان توصيه شده است كه خدمات دولتي بايد از طريق واگذاري آن به مردان جوان كه قبل از انتصاب از طريق امتحانات دقيق برگزيده شده اند، انجام شوند. گزارش نورث كوت–تري وليان نشانه آغاز انتصابات بر اساس شايستگي در خدمات عمومي و كاهش تدريجي حمايت عنايتي است. در اين گزارش بر موضوعات پرسنلي تاكيد شده است و توصيه هاي ان به تدريج به اجرا در آمدند، ولي در هر حال اين گزارش نشانه آغاز شبه پارادايم ( الگوي سنتي ) اداره امور عمومي بود. اصلاحات ميانه قرن نوزدهم انگلستان، عقايد مردم امريكا را نيز تحت نفوذ قرار داد و در سال 1883 قانون خدمات كشوري( قانون پندلتون) در ايالات متحده آمريكا به تصويب رسيد. لذا اصلاحات انجام شده در انگلستان و ايالات متحده آمريكا با الگوي جامعتر در قاره اروپا كه اواسط قرن هجدهم در پروس بوجود آمده بود، تركيب شدند و حاصل اين تركيب شبه پارادايم ( الگوي ) سنتي اداره امور عمومي بود كه در نيمه اول قرن بيستم مورد پذيرش قرارگرفت. شبه پارادايم ( الگوي )سنتي اداره عمومي داراي دو پايه نظري اصلي است كه حاصل تاثيرهاي مختلف است. پايه اول، نظريه بوروكراسي وبر و پايه دوم، نظريه جدايي سياست – اداره ويلسون مي‌باشد.

نظريه بوروكراسي وبر:
نظريه بوروكراسي وبر مهمترين اصل نظري شبه پارادايم ( الگوي ) سنتي اداره امور عمومي است. از آنجا كه نوشته‌هاي وبر تا سالها پس از نگارش آنها ترجمه نشده بود، درباره تاثير مستقيم آنها بحثهايي در جريان است. به هر حال، همان طور كه استوروم بيان داشته است، نظريه بوروكراسي وبر هم از نظر شكل و هم از نظر شيوه با تئوري سنتي اداره امور عمومي تطبيق داشت. اين شبه پارادايم، در طول تاريخ درازش واقعا به طور دقيق، خواه به صورت صريح، يا تلويحي و ضمني از تئوري وبر پيروي كرده است. در حقيقت، بهترين راه آشنايي با تفاوتها و پيشرفتهاي سيستم وبري، مقايسه آن با الگوي قديمي تر اداره است. تضاد اصلي، يا مهمترين تفاوت موجود بين الگوي وبر و الگوهاي قبل از آن، جايگزين شدن اداره شخصي به وسيله يك سيستم غير شخصي مبتني بر مقررات است. به عبارتي ديگر، بوروكراسيهاي قديمي "شخصي، سنتي، تفكيك شده، منطقه‌اي، و مرامي " بودند. در حالي كه بوروكراسيهاي نوين مورد نظر وبر " غير شخصي، عقلايي، تخصصي، موفقيت خواه، و جهان شمول " بودند. لذا، وبر عقيده داشت كه بوروكراسي كارآمدترين شكل سازماني است كه در همه سازمانهاي بزرگ كاربرد دارد. الگوي رسمي بوروكراسي در دو بخش خصوصي و دولتي كاربرد دارد، ولي ترديدي نيست كه اين الگو با اشتياق بيشتر و براي زمان طولاني تر در اداره امور عمومي به كار رفته است.

نظريه جدايي سياست – اداره ويلسون:
در شبه پارادايم ( الگوي ) سنتي اداره امور عمومي قوانيني كه رهبري سياسي و بوروكراسي را به يكديگر وصل مي‌كنند، حداقل در سطح نظري روشن و واضح هستند. ودرو ويلسون به عنوان استاد اداره امور عمومي، پيش از احراز مقام رئيس جمهوري آمريكا، عقيده داشت كه بايد حد فاصل سياست از اداره كاملا روشن باشد؛ يعني خط‌مشي بايد از اجراي خط‌مشي كه وظيفه‌اي كاملا اداري است، تفكيك شده باشد. ويلسون عقيده داشت كه سيستم تاراج، زاييده ادغام مسائل اداري در مسائل سياسي است. اگر كاركنان دولت مانند سياستمداران، اقدامات خود را خواه طبق فرايندي كه از طريق آن منصوب شده‌اند و يا به صورت ادامه نقشي كه در حزب سياسي داشته اند، انجام دهند، حاصل كار احتمالا فساد و اخذ تصميمات يقينا خودسرانه خواهد بود. تفكيك حيطه سياسي، يعني جايي كه خط مشي‌ها به وجود مي‌آيند، از حيطه اداري، يعني جايي كه خط‌مشي‌ها به كار برده مي‌شوند، مي‌تواند بسياري از كاستي ها و زيان هاي سيستم تاراج را از بين ببرد. ‌
هر چند تئوري جدايي سياست از اداره، بخش اصلي شبه پارادايم ( الگوي ) سنتي اداره امور عمومي است؛ ولي بيشتر يك افسانه تلقي شده است و به خصوص براي طفره رفتن از مسئوليت مفيد بوده است. در دنياي واقعي، هر دو آنها به طور موثر از طريق انجام تكاليف اداري توسط سياستمداران و قبول مسئوليت سياسي توسط روساي اداري در هم آميخته‌اند. البته جدا بودن سياستمداران از روساي اداري افسانه بود ولي ساختارهاي بوروكراتيك طوري ساخته شدند كه گويي افسانه واقعيت است. در واقع، الگوي سنتي اداره امور عمومي، با وجود ويژگيهاي باارزش خود نظير معيارهاي اخلاقي متعالي، خدمت به مردم، و ... از كاستي مبرا نبوده و انتقاداتي بر آن وارد است؛ همگان، كند و غير قابل انعطاف بودن بوروكراسي‌ها، عملكرد ضعيف، مزاحمت‌هاي روزانه ناشي از محدوديت‌هاي كسالت آور، كاغذ بازي‌هاي وقت گير و كارگزاران عبوس آنها را مورد سرزنش قرار مي دهند ( هيوز، 1384 ).

نهضت اداره‌ي امور عمومي نوين(New Public Adminstration)

اگر چه اداره امور عمومي نوين در سال 1968 شكل گرفته و چندان نوين هم به شمار نمي‌رود اما كماكان در فرايند تكامل تئوري مديريت دولتي جايگاه درخور توجهي دارد. در بحث پيرامون اداره امور عمومي نوين بايد تا حدي جانب دقت و احتياط گرفت زيرا اين نهضت در معرض دامنه وسيعي از تعابير و تفاسير واقع شده است و بعضي‌ها مدعي‌اند كه اداره امور عمومي نوين در پي راهكاري جامع براي الگوهاي موجود تحقيق و تعليم در مديريت دولتي است و نوعي پارادايم در مديريت دولتي محسوب مي‌شود. برخي ديگر احساس مي‌كنند كه كار آن بسيار محدود بوده و حاميان آن مشكلات خاص رويكردهاي موجود به خصوص شبه پارادايم سنتي اداره امور عمومي را خاطر نشان كرده‌اند ولي يك محور جايگزيني ارائه نداده اند. رابرت دنهارت به ديدگاه آخر معتقد است و عقيده دارد كه گرچه اداره عمومي نوين اهميت زيادي براي حوزه مديريت دولتي داشته، دارد و خواهد داشت ولي اهميت آن در كشف نابهنجاريهاي موجود در تئوريهاي سنتي نهفته است نه در ارائه راهكارهاي جايگزين جديد. به علاوه، تنوع و تعارض داخلي درون اداره امور عمومي نوين، مآلا از ارائه يك راه حل اثربخش براي موضوعات قابل بحث جلوگيري كرده و اين نيازي است كه همچنان بي‌پاسخ مانده است ( دنهارت، 1382 ).

چشم انداز مينووبروك(Minnow brook):
از آغاز، نهضت اداره امور عمومي نوين، به اعتقاد طرفداران و مخالفان آن تلاشي نه چندان جدي در زمينه اداره امور عمومي بود. اگر چه مي‌توان گفت كه يك نهضت تشكيل داده، ولي اين امر صرفا جنبه سمبوليك داشت، اداره امور عمومي نوين قبل از آن‌كه نتيجه كار منسجم پيروان آن باشد، حاصل كار ديگران بود، اداره امور عمومي نوين با كنفرانسي كه در اواخر سال 1968 در مركز كنفرانس مينووبروك دانشگاه سيراكيوز برگزار گرديد، آغاز شد. اين كنفرانس هر بيست سال يكبار در همين محل برگزار مي‌شود كه در سال 1988 نيز برگزار شده است و قرار است در سال 2008 نيز برگزار شود. هدف از اين كنفرانس گردهمايي دانشمندان جوان در حوزه مديريت دولتي بود تا رويكردها و ديدگاههاي خود را مورد بحث قرار داده و به طور ضمني بررسي مي‌شود كه چگونه رويكردهاي آن‌ها نسبت به رويكردهايي كه قبلا به وسيله صاحبنظران در اين حوزه مطرح شده متفاوت است. مقالات و نظرات ارائه شده در كنفرانس جمع آوري و تحت عنوان " به سوي اداره امور عمومي نوين " منتشر شد، در اين مجموعه فرانك ماريني، گردآورنده آن، چشم انداز مينووبروك را مطرح كرد. چون اكنون نهضت يك نام داشت، بايد حركت‌هايي را به دنبال خود ايجاد مي كرد.
گرچه برخي از كساني كه خود را حامي اداره امور عمومي نوين مي‌دانستند، گرايش‌هاي چپي داشتند، ولي اين نهضت نسبت به ساير رشته‌هاي علوم اجتماعي ديگر در آن دوره، كمتر بنيادگرا بود. براي مثال محققان جوانتر مديريت دولتي بر خلاف همتاهايشان در ديگر رشته‌ها، نه در پي القاي ايده‌هاي راديكال درون حوزه مديريت دولتي بودند و نه در پي راه اندازي فصلنامه‌هاي جايگزين براي ابراز نقطه نظرات خود. از لحاظ نظري، انسجام كمي بين محققان وجود داشت. اگر چه موضوعات خاصي بر كنفرانس مينووبروك حاكم بود و بسياري از موضوعات مطرح شده بعدي، موضوعاتي بودند كه تا حدي جنبه‌هايي تعديل شده از خواسته هاي عمومي‌تر يعني، عدالت و مشاركت را بيان مي‌كردند، اما هيچ‌گونه رويكرد خاصي براي درك سازمانهاي دولتي مطرح نشد تا الگوي موجود درون حوزه را مورد چالش قرار دهد. در حقيقت، نهضت اداره امور عمومي نوين اميدوار بود كه به نوعي علم روشنگرانه مديريت دولتي دست يابد كه بتواند هنجارها و ارزش‌ها و عمل بر اساس آن‌ها را بررسي و آزمون نمايد، در ميان ارزش‌ها، به عدالت اجتماعي، پاسخگويي عمومي و مشاركت بيشتر تاكيد داشت.

پس از برگزاري كنفرانس مينوبروك در سال 1968، در سال 1988 كنفرانس ديگري در همان مكان برگزار گرديد كه نام مينوبروك 2 را به خود گرفت.
گاي ( 1989) نتايج مينوبروك 2 را به شرح زير عنوان مي كند:

1) نگراني‌هاي ابراز شده در مينوبروك 1 در مورد عدالت اجتماعي، اكنون تا حدي بر طرف شده است.
2) تنوع در جامعه و در نيروي كار به عنوان يك ارزش اساسي در مشاركت كاركنان و شهروندان پذيرفته شد.
3) شركت كنندگان مينوبروك 2 اميدوار بودند كه مديريت دولتي بتواند يك نقش سازنده‌اي را هم در سطح ملي و هم در سطح جهاني ايفا نمايد.
4) تعامل هر سه بخش دولتي، خصوصي و غير انتفاعي به شدت مورد توجه و تاكيد قرار گرفت.
5) اصلاح سيستم‌هاي كاركنان دولتي ( مانند استخدام به صورت پاره وقت و قراردادي) مورد تاكيد قرارگرفت.

به اعتقاد گاي در مقايسه با مينوبروك 1، در مينوبروك 2 عنوان شد كه مديريت دولتي از لحاظ توجه به ارزش‌هايش در وضعيت خوبي به سر مي برد. اما در اين كنفرانس ايراداتي نيز عنوان شد از قبيل: توجه كم به واقعيت‌هاي اجرا و عدم وجود چشم انداز در مورد كارايي مطلوب خدمات دولتي (Guy, 1989). لذا اساسا، نهضت اداره امور عمومي نوين مجموعه‌اي است دست و پا شكسته از تفاسيري در مورد شرايط تئوري و عمل مديريت دولتي كه مشكلات موجود در حوزه مديريت دولتي را خاطر نشان مي‌سازد و اقدام عملي براي رفع و اصلاح اين مشكلات را ضروري مي‌داند. اگر چه امروزه زبان مديريت دولتي منعطف‌تر است و پيشنهادها چندان سخت نيست، ولي ويژگيهاي نامعمول مطرح شده به وسيله حاميان اداره امور عمومي نوين همچنان توجه نظريه پردازان و حاميان مديرت دولتي را به خود مشغول كرده است. نهضت اداره امور عمومي نوين با وارد ساختن انتقاداتي به الگوي سنتي اداره‌ي امور عمومي در مقابل اين الگو ظهور يافت. از تقابل الگوي سنتي اداره امور عمومي و اداره امور عمومي نوين، پنج شبه پارادايم ( الگوي اداره ) منشعب شدند كه عبارتند از:

1. شبه پارادايم مديريت دولتي نوين (New Public Management)
2. شبه پارادايم بازآفريني دولت، دولت كارآفرين (Reinventing Government)
3. شبه پارادايم دولت الكترونيك (Electronic Government)
4. شبه پاردايم حكمراني خوب (Good Governance)
5. شبه پاردايم خدمات عمومي نوين (New Public Service)

نمودار شماره يك: شبه پارادايم‌هاي منشعب از نهضت اداره امور عمومي نوين ( چشم انداز مينووبروك )

شبه پارادايم مديريت دولتي نوين:

در اواخر دهه 1980 و اوائل دهه 1990 شبه پارادايم ( الگوي ) جديدي از مديريت دولتي در اكثر كشورهاي پيشرفته ظهور كرد كه پوليت آن را مديريت‌گرايي، هود آن را مديريت دولتي نوين، لان، جيانگ و روزنبلوم آن را مديريت دولتي مبتني بر بازار، و بارزلي آن را پارادايم فرابوروكراتيك مي نامند. عليرغم اين نام‌هاي متفاوت، تمامي اين واژه‌ها، اسم‌هايي براي يك مسمي هستند و آن تلاش جهت تحقق ارزش‌هاي صرفه جويي، كاراآيي و اثربخشي در كليه سطوح دولت؛ تمركز بر ستاده‌ها به جاي داده‌ها؛ تدوين روشن اهداف فردي و سازماني و ارزيابي سيستماتيك عملكرد؛ فاصله گرفتن از بوروكراسي و انعطاف پذير كردن سازمان‌ها، ترجيح مكانيزم‌هاي بازار به مكانيزم‌هاي بوروكراتيك؛ خصوصي‌سازي، استفاده از پيمانكاري؛ افزايش رقابت ميان ارائه كنندگان خدمات؛ كاهش اندازه، مقياس و دامنه فعاليتهاي دولت و ... است كه به طور كلي مي‌توان آن را ضد دولت گرايي ناميد. در واقع طي اين تحولات، شكل خشك، سلسله مراتبي و بوروكراتيك مديريت دولتي كه در اكثر سالهاي قرن بيستم حاكم بود در حال تبديل به نوعي مديريت دولتي منعطف و مبتني بر بازار است؛ به طور روز افزوني دولت، به جاي اينكه ارائه دهنده مستقيم كالا و خدمات باشد از طريق قرارداد با بخش خصوصي عمل مي‌كند، چيزي كه طرفداران مديريت دولتي نوين آن را هدايت كردن به جاي پارو زدن مي‌نامند. اين تغييرات، يك تجديد نظر ساده نيست بلكه تحولي همه جانبه در رابطه ميان دولت و شهروندان است. بدون شك علت اصلي اين تغييرات، ناكارآمدي شبه پارادايم سنتي اداره امور عمومي است و بر مديريت دولتي نوين منافعي مترتب است كه عمده‌ترين آن‌ها، بهبود كارآيي است. ويژگي مهم شبه پارادايم مديريت دولتي نوين جلب مشاركت شهروندان در انجام امور و سپردن كارها به دست آنان است. ساختار و تشكيلات گسترده دولتي نمي تواند به بهره وري بالايي دست يابد مگر آن‌كه بخشهاي عملياتي و اجرايي خود را به دست شهروندان بسپارد و تنها نظارت و سياست‌گذاري را از آن خود بداند. خصوصي سازي، مقررات‌زدايي و كاهش قوانين دست و پا گير جلوه‌هاي اصلي اين شبه پارادايم مي باشد. كه جملگي تمايل به سوي الگوهاي مديريت بخش خصوصي را نشان مي‌دهد (وارث، 1380 ).

مديريت دولتي نوين: عدم جدايي سياست از اداره

به‌ طور كلي در الگوي سنتي اداره امور دولتي فرض بر آن بود كه اداره مستقل و بي طرف است. به عبارت ديگر راسا در هيچ‌ يك از احزاب سياسي نيست و به طور يكسان به هر رهبر سياسي خدمت مي‌كند. اين الگو در قرن نوزدهم آغاز شد و بين سالهاي 1920-1900 رسميت يافت و تقريبا در اكثر كشورهاي غربي تا 25 سال آخر قرن بيستم بطور كامل و بدون تغيير باقي ماند. اما در دهه 1980 و اوايل دهه 1990 در پاسخ به نارسايي‌هاي اين الگو رويكرد مديريت دولتي نوين ظهور نمود. يكي از تاكيدات اين رويكرد بحث عدم جدايي سياست از اداره است و معتقد است كاركنان بلند پايه به جاي آن‌كه بدون گرايش خاص سياسي و بي طرف باشند تمايل دارند كه از نظر سياسي به دولت حاكم متعهد باشند. اين رويكرد معتقد به دخالت مستقيم مديريت دولتي در مسايل سياست هاي حزبي است و عنوان مي‌نمايد كه اكنون رهبران سياسي سعي دارند روساي ادارات را خود تعيين كنند و از آن‌ها انتظار حمايت سياسي دارند(هيوز، 1384). لرنر و وانات عنوان مي‌كنند كه اكثريت بوروكرات‌ها و كاركنان دولت كه در قسمت‌هاي اجرايي خدمت مي‌كنند ممكن است به جناح‌هاي متفاوتي تعلق داشته باشند، اما در سطوح عالي ادارات دولتي انتصاب‌ها معمولا سياسي است. (Lerner and Wanat, 1992) كايدن در حمايت از مديرت دولتي نوين معتقد است كه هرچند تئوري جدايي سياست از اداره بخش اصلي مدل سنتي اداره امور است، اما بيشتر يك افسانه تلقي شده است و به خصوص براي طفره رفتن از مسوليت مفيد بوده است. در دنياي واقعي سياست و اداره از طريق انجام تكاليف اداري توسط سياستمداران و قبول مسئوليت سياسي توسط روساي اداري در هم آميخته‌اند. (Caiden, 1982)
مديريت دولتي نوين نيز داراي دو تئوري اصلي است. اين دو تئوري عبارتند از علم اقتصاد و مديريت بخش خصوصي. به عبارتي ديگر در سالهاي 1970 يك سلسله بحثهاي علمي مبني بر اين‌كه دولت مانعي بر سر راه رشد و آزادي اقتصادي است، به وسيله اقتصاددانان محافظه كار جناح راست جديد صورت گرفت. لذا اين اقتصاددانان از تئوريهاي انتخاب عمومي و اصيل/ وكيل حمايت نمودند؛ مبني بر اينكه كوچك كردن دولت باعث رشد رفاه كلي از طريق رشد كارآيي اقتصادي مي شود.

تئوري انتخاب عمومي:

مهمترين تئوري اقتصادي است كه در بوروكراسي كاربرد دارد. اين تئوري، يك سلاح موجه در اختيار نظريه پردازان قرار مي دهد كه براي دفاع از نظريات خود مبني بر اينكه دولت خيلي بزرگ و بي كفايت است، از آن استفاده كنند. انتخاب عمومي، زير مجموعه تفكر اقتصادي كاربرد اقتصاد خرد در زمينه هاي سياسي و اجتماعي است.
لذا تئوري انتخاب عمومي بر سه عنصر كليدي استوار است:
1. نخستين عنصر مفهوم روش شناسي مبتني بر فرد است، پيش فرضي كه بر اساس آن فرد ( يعني يك تصميم‌گيرنده فردي ) واحد اساسي تجزيه و تحليل قرار مي‌گيرد. فرض مي‌شود كه تصميم‌گيرنده فردي، در مقايسه با انسان اقتصادي كلاسيك، منفعت طلب و عقلايي است و در پي حداكثر كردن مطلوبيت‌هاي خويش است.

2. دومين ويژگي تئوري انتخاب عمومي در مفهوم سازي كالاهاي عمومي به عنوان كالاهايي كه تجلي نتيجه و ستاده موسسات دولتي‌اند، نهفته است. كالاهاي عمومي از كالاهاي خصوصي ( كالاهايي كه مي‌توانند اندازه گيري شوند، مبتني بر بازارند و تقسيم پذيرند ) متمايزند زيرا كالاهاي عمومي شديدا تقسيم ناپذيرند. يك كالاي عمومي عرضه شده براي يك شخص يا گروه قابل استفاده‌ي همگان خواهد بود. براي مثال، وقتي دفاع ملي براي برخي از مردم در يك كشور فراهم مي‌شود، در واقع براي همه مردم فراهم شده است.

3. سومين ويژگي تئوري انتخاب عمومي اين ايده است كه انواع مختلف ساختارهاي تصميم گيري ( ترتيبات يا قواعد تصميم‌گيري ) اثرات مختلفي بر رفتار افرادي كه استراتژيهاي حداكثر سازي را دنبال مي‌كنند، دارند. پرسش كليدي محقق سازمان دولتي اين است كه آيا يك فرد انتظار دارد از يك ساختار بوروكراتيك واحد و منسجم يا از يك نظام چند سازماني منفعت بيشتري كسب كند.

لذا نظريه پردازان انتخاب عمومي به طور كلي نتيجه مي‌گيرند كه زماني بهترين بهره حاصل مي‌شود كه حداكثر نقش، بر عهده نيروهاي بازار و حداقل نقش بر عهده دولت باشد، چيزي كه عكس آن در شبه پارادايم ( الگوي ) سنتي اداره امور عمومي بود. در انتخاب عمومي، راهكارهايي نيز ارائه شده است كه روشن‌ترين آن‌ها مجاز دانستن رقابت و گزينش و بازگردانيدن فعاليت‌ها تا حد امكان به بخش خصوصي است. استفاده بهتر از انتخاب عمومي از اين ناشي مي‌شود كه رفتار را مي توان مفروض گرفت و شكل داد. اين موضوع، ابزار قدرتمندي براي طراحي برنامه‌ها كه دامنه آن‌ها از ايجاد رفاه تا كنترل ترافيك امتداد دارد، مي‌باشد ( دنهارت، 1382 ).

تئوري اصيل / وكيل:

تئوري اقتصادي اصيل / وكيل يا عامليت يا كارگزاري در بخش دولتي نيز كاربرد يافته و از نظر ويژگي، پاسخگويي آن مورد استفاده واقع شده است. اين تئوري در بخش خصوصي به منظور تشريح تفاوتي است كه اغلب بين اهداف سهامداران ( اصيل ) و اهداف مديران ( وكيل ) كه امانتدار صاحبان اصلي هستند، طراحي شده است. چگونگي تفاوت علائق اعضاي اصلي و مديران و نحوه برخورد با آن‌ها منجر به ارائه‌ي ادبيات گسترده‌اي در زمينه موضوعات پاسخ‌گويي و تاثيرات آن‌ها بر سازمان‌ها شده است. سهام‌داران خواهان حداكثر سود هستند، در حالي كه ممكن است مديران، يعني كارگزاران سهامداران، خواهان رشد بلند مدت و حقوق بيشتر براي خودشان باشند. ممكن است موسسات الزاما سود را به نفع سهام‌داران حداكثر نكنند؛ زيرا جدايي مالكيت از كنترل، قدرت سهامداران را كاهش مي دهد. البته هر چند سود و سهم سهام، به حداكثر نمي‌رسد، ولي به هر حال بايد مقداري سود وجود داشته باشد.
تئوري اصيل و وكيل درصدد ارائه‌ي طرح‌هاي انگيزشي به گونه‌اي كه كارگزاران در جهت علائق سهامداران عمل كنند، مي‌باشد. فعاليت‌هاي كارگزاران به وسيله سهام‌داران تنظيم و كنترل مي‌شود زيرا امكان دارد كه اين فعاليت‌ها به مصادره يا ورشكستگي بيانجامند.

به كار بردن تئوري اصيل و وكيل در بخش دولتي منجر به برهم خوردن نظام پاسخگويي مي‌شود. به سختي مي‌توان تشخيص داد كه چه كسي صاحبان اصلي هستند، و خواسته واقعي آن‌ها چيست. دولت يا مردم را مي‌توان صاحبان اصلي بخش دولتي تلقي كرد. براي كارگزاران، يعني مديران دولتي مشكل است كه بدانند هر يك از صاحبان اصلي در هر مورد، انجام چه كارهايي را از آنان مي‌خواهند. انگيزه سود اثر جدي ندارد، براي سهام بازاري وجود ندارد، و هيچ معياري براي سنجش ورشكستگي در دست نيست. اگر صاحبان اصلي، فاقد ابزار كافي براي حصول اطمينان از اينكه كارگزاران خواسته‌هاي آن‌ها را انجام مي‌دهند، باشند، كارگزاران احتمالا كاري انجام نخواهند داد؛ به عبارت ديگر، اگر در بخش خصوصي يك مشكل سازماني وجود داشته باشد، به احتمال زياد آن مشكل در بخش دولتي حادتر است.
دو تئوري انتخاب عمومي و اصيل و وكيل با شيفتگي عقيدتي بسياري از اقتصاددانان براي راه حل‌هاي بازاري قائل‌اند، تركيب شده، يك همبستگي عقلايي براي كاهش خدمات دولتي و نيز ساخت دهي مجدد مديريت ايجاد كرده است. علاوه بر آن، بسياري از مفاهيم اداره امور عمومي مانند استخدام مادام العمر، ترفيع بر حسب ارشديت، شرايط استخدام دولتي، پاسخگويي سنتي، حتي نظريه بوروكراسي به علت نداشتن پايه نظري قوي و عدم كفايت در ايجاد مشوق‌هاي كافي براي عملكرد خوب، مورد ترديد قرار گرفته اند ( هيوز، 1384 ).

با اين وجود، شبه پاردايم مديريت دولتي نوين نيز عاري از انتقاد نيست و هزينه‌هاي گزافي را دربردارد. مديريت دولتي نوين، صرفا تحت تسلط ارزش‌هاي كارآيي، اثربخشي و صرفه جويي بوده و ارزش‌هايي چون عدالت؛ نمايندگي و مشاركت را ناديده مي‌گيرد؛ منجر به تضعيف پاسخگويي سياسي مي‌گردد؛ تهديدي براي دموكراسي بوده و كنترل دموكراتيك نهادهاي حكومتي را تضعيف مي‌كند؛ از شفافيت كاسته و پنهان‌كاري را افزايش مي‌دهد؛ با ناديده گرفتن مباني حقوقي اقدامات دولت، نابرابري و فساد را در جامعه افزايش مي‌دهد؛ اعتماد عمومي شهروندان به دولت و اعتماد شهروندان به يكديگر را كاهش مي‌دهد. همچنين اتكاي صرف به بخش خصوصي و مكانيزم بازار در حالت افراطي مي‌تواند منجر به اين گردد كه در يك كشور، غذاي سگ سرمايه‌داران توليد شود اما شير كودك فقرا عرضه نگردد. بدون نظارت دولت، منافع سيتم بازار آزاد لزوما خود را نشان مي‌دهد. در واقع مي‌توان گفت يك بازار رقابتي، به علت منافع شخصي افرادي كه ضوابط آن را به هم مي‌ريزند، به كنترل‌هاي آن تن در نمي‌دهند و مي‌خواهند برنامه ريزي آن را به سمت خودشان جهت بدهند، مستعد فروپاشي از درون است ( وارث، 1380 ).
اما يكي از انديشمندان بزرگ و معاصر حوزه مديريت دولتي كه انتقاداتي را عليه مديريت دولتي نوين نگاشته است، هنري مينتزبرگ است. وي در مقاله خود تحت عنوان "مديريت حكومت، حاكميت مديريت " به انتقاد از شبه پارادايم مديريت دولتي نوين و خصوصي سازي پرداخته و ريشه اين شبه پارادايم را در سقوط كمونيسم و شكست ايدئولوژي چپ مي‌داند( Mintzberg, 1996 ). او با انتقاد از اين‌كه درغرب، فروپاشي كمونيسم به معناي پيروزي كاپيتاليسم تلقي گرديده، اين نحوه نتيجه گيري را غلط و خطرناك دانسته و مي‌گويد:
اساسا سرمايه داري نبود كه پيروز شد؛ توازن پيروز شد. ما در غرب در جوامع متوازني زندگي مي‌كنيم كه داراي بخش خصوصي قوي، بخش دولتي قوي و قدرت بسياري در بينابين اين دو بخش هستند. كشورهاي كمونيستي به طور كلي از توازن خارج بودند.
مينتزبرگ در يك تحليل ديالكتيكي، علت فروپاشي كشورهاي كمونيستي را ناشي از اين مي‌داند كه در اين كشورها، بخش اعظم فعاليت‌هاي سازمان يافته تحت كنترل دولت بود در حالي‌كه در مقابل اين قدرت بخش دولتي، هيچ قدرت مقابله كننده‌اي وجود نداشت تا آن را كنترل و موازنه نمايد. وي معتقد است اكنون كشورهاي غربي نيز در شبه پارادايم مديريت دولتي نوين سعي دارند اين توازن را به نفع بخش خصوصي بر هم زنند كه در صورت اصرار بر انجام اين كار، همان سرنوشت كمونيسم در انتظار سرمايه داري خواهد بود. اما ذكر اين نكته لازم است كه نظر مينتز برگ بيشتر در مورد كشور ايالات متحده آمريكا مصداق دارد و در خيلي از كشورها با نظام سرمايه‌داري، هر سه بخش دولتي، خصوصي و جامعه مدني به يك اندازه از قدرت برابر برخوردار نيستند.

منابع و مآخذ:
پيران نژاد علي و آرين قلي پور( 1386‌). ارتقا اعتماد عمومي و دموكراسي الكترونيكي: تبيين نقش دولت الكترونيك. فصلنامه علوم انساني مدرس، تهران.
دنهارت، رابرت ( 1382 ). تئوريهاي سازمان دولتي، ترجمه سيد مهدي الواني و حسن دانايي فرد، انتشارات صفار، چاپ دوم، تهران.
شريف زاده، فتاح و قلي پور، رحمت الله ( 1382 ). حكمراني خوب و نقش دولت، فرهنگ مديريت، سال اول، شماره چهارم، قم.
منوريان، عباس ( 1379 ). از دولت خوب تا حكومتداري خوب، فصلنامه مديريت دولتي، شماره 48 و 49، تهران.
وارث، سيد حامد(1380 ). "نگرش فراپارادايمي به مديريت دولتي"، فصلنامه دانش مديريت، سال چهاردهم، شماره 55، تهران.
هيوز، آون ( 1384 ). مديريت دولتي نوين، ترجمه سيد مهدي الواني و همكاران، انتشارات مرواريد، چاپ ششم، تهران.

تدوين: عباس نرگسيان
دانشجوي دكتري مديريت دولتي دانشكده‌ي مديريت دانشگاه تهران
خبرنگار سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران
انتهاي پيام
دوشنبه 24 تير 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: ايسنا]

[مشاهده در: www.isna.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 1511]