دولت در آينه سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي دولت مكمل بخش خصوصي

واضح آرشیو وب فارسی:همشهری: دولت در آينه سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي دولت مكمل بخش خصوصي
اسماعيل صفرزاده

روز گذشته بخش اول اين يادداشت را خوانديد. امروز بخش دوم آن را مي خوانيد.

---

از نگاه استيگليتز هدف توسعه چيزي فراتر از برداشت متعارف از آن، يعني رشد توليد ناخالص داخلي است. اين اهداف شامل افزايش سطح بهداشت و درمان و آموزش، حفظ و بهبود محيط زيست، افزايش و حمايت از ايجاد فرصت ها براي تمامي شهروندان جهت مشاركت در سياستگذاري هاي اقتصادي و اجتماعي است. تمركز بر هدف رشد اقتصادي نه تنها ابزارها را با اهداف اشتباه مي گيرد، بلكه جاي علت و معلول را نيز اشتباه فرض مي كند. براي اينكه رشد بالاتر به خودي خود هدف نيست، بلكه ابزاري است براي بهبود استانداردهاي زندگي و رسيدن به يك جامعه بهتر با كمترين ميزان فقر، بهداشت و سلامت بهتر و بهبود آموزش. در اين فرآيند تحول اجتماعي و ارتقاي سطح زندگي مي تواند سبب افزايش توليد و رشد اقتصادي شود، بنابراين گسترش اهداف توسعه از يك طرف و شكست هاي بازار از طرف ديگر بازنگري در نقش و ميزان دخالت دولت در اقتصاد را لازم و ضروري ساخت. لذا استيگليتز تمركز دولت بر سياستگذاري هاي اساسي را جزء اصلي ترين وظايف دولت معرفي كرد. «اينكه دولت ها اغلب به صورت نامتمركز عهده دار امور فراواني هستند، درست است؛ اما اين فقدان تمركز، كارآمدي دولت را كاهش مي دهد، بنابراين تلاش براي تمركز دولت بر اصول اساسي مانند سياستگذاري هاي اقتصادي، آموزش هاي پايه، بهداشت و سلامت، نظم و قانون حفاظت از محيط زيست اقدامات حياتي به شمار مي روند.» البته در اين زمينه بايد دقت كرد كه هدف استيگليتز از محدود كردن فعاليت دولت به سياستگذاري هاي اساسي هرگز به مفهوم حداقل سازي نقش دولت در اقتصاد نيست؛ چرا كه در جاي ديگر اشاره مي كند؛ «... اما تمركز بر اصول اساسي روش كار دولت حداقلي نيست، دولت ها نقش مهمي در اجرا و تنظيم صحيح سياست ها، حمايت اجتماعي و رفاه دارند. لذا سوال اصلي نبايد به اين صورت مطرح شود كه آيا دولت بايد دخالت كند يا نه، بلكه چگونگي دخالت آن مهم است. مساله اساسي نبايد اندازه دولت باشد، بلكه فعاليت و روش هاي دخالت دولت است كه از اهميت بيشتري برخوردار است. كشورهايي كه اقتصاد موفق دارند از دولت هايي برخوردارند كه در گستره وسيعي مشغول كار و فعاليت هستند.»

در ادبيات جديد توسعه اعتقاد بر اين است كه دولت در طول فعاليت هاي بخش خصوصي قرار دارد؛ به عبارت بهتر دولت در فعاليت هاي اقتصادي نقش مكمل بخش خصوصي را ايفا مي كند. البته دولت در اين شرايط صرفاً تا جايي مجاز به فعاليت است كه فرآيند توسعه را تسريع كند. در اين زمينه نيز استيگليتز معتقد است؛ «اخيراً شناخت فزاينده يي از اين مساله كه دولت و بخش خصوصي عميقاً درهم تنيده اند حاصل شده است. دولت بايد به عنوان مكمل بازار عمل كند و فعاليت هايي را عهده دار شود كه باعث بهبود عملكرد بازار و تصحيح نارسايي هاي بازار مي شود. دولت ثابت كرده است در بعضي مواقع كاتاليزوري موثر است. اما هرگاه دولت نقش كاتاليزوري اش را انجام داد، لازم است كه عقب نشيني كند.»

البته در اين دوره در كنار استيگليتز انديشمندان ديگري نيز وجود دارند كه به شدت از تركيب عالمانه دولت و بازار و نقش مكملي دولت در اين فرآيند سخن مي گويند. به عنوان مثال ني كلاس استم معتقد است؛ «توسعه موفق مستلزم آن است كه دولت بازار را تكميل كند، نه اينكه جانشين آن بشود. به عبارت ديگر دولت نه جانشين، بلكه مكمل حياتي بازار است. بازار بدون مداخله موثر و هدايت دولت نمي تواند به درستي كار كند و دولتي كه نتواند با بازار كار كند قطعاً غيرموثر و ناكارآمد خواهد بود.»

يكي از مهم ترين مواردي كه هر دولت توسعه گرايي بايد در كنار فعاليت هاي بخش خصوصي عهده دار آن شود تامين اجتماعي است چرا كه بدون چتر ايمني در مقابل تغييراتي كه براي پيشرفت و توسعه ضروري است، مقاومت به وجود خواهد آمد. از جمله مهم ترين آن مي توان به بيمه هاي بي كاري و تامين اجتماعي به عنوان يك تور ايمني مهم در فرآيند اصلاحات و گذار اقتصادي اشاره كرد.

سطوح زندگي پايين و به ويژه در آمد سرانه اندك كه مشخصه بارز كشورهاي در حال توسعه است، اغلب به اين دليل است كه كارگزاران اقتصادي (دولتي يا خصوصي) فاقد آموزش، سرمايه، مهارت و كارايي لازم براي توسعه كشورهايشان هستند. از طرف ديگر با توجه به پايين بودن سطح مهارت موجود سرمايه و فناوري به صورت غيركارا مورد استفاده قرار مي گيرد لذا تاكيد بر اجراي سياست هاي گسترده اصلاحي در حوزه دولت در اين كشورها قبل از هرگونه اقدام عجولانه نسبت به خصوصي سازي لازم و ضروري است.

3- نقش و جايگاه شركت هاي دولتي در اقتصاد كشورها

شركت هاي دولتي نقش مهمي را در توسعه اقتصادي كشورهاي مختلف بازي مي كنند. اين شركت ها در كشورهاي مختلف (به خصوص در كشورهاي در حال توسعه به دليل كاستي هاي خاص اين كشورها در زيرساختارها و توان بخش خصوصي و كمبود نهادهاي مدني و...) به دلايل متعددي تشكيل مي شوند از آن جمله مي توان به موارد ذيل اشاره كرد؛

كنترل عدم توانايي بخش خصوصي در سرمايه گذاري و كسب بازده مطلوب در آن رشته، جلوگيري از كسب قدرت اقتصادي توسط گروهي خاص (انحصارات)، تسهيل فرآيند توسعه و برنامه ريزي، كسب ارز، ايجاد اشتغال، ارائه خدمات عام المنفعه، توسعه مناطق محروم، توزيع عادلانه درآمد در جامعه، تحقق ساير اهداف و سياست هاي اجتماعي يا به دلايل سياسي- اقتصادي خاص.

اين شركت ها برخلاف شركت هاي خصوصي كه تنها به حداكثر كردن سود مي انديشند تركيبي از اهداف تجاري و غيرتجاري را پيگيري مي كنند. اهداف تجاري اين شركت ها همانند اهداف تجاري شركت هاي خصوصي يعني افزايش فروش، سود و كاهش هزينه توليد هر واحد است. اهداف غيرتجاري آنها شامل اهداف اجتماعي (مانند توزيع درآمد، ايجاد اشتغال، توسعه منطقه يي) اهداف اقتصادي (مانند قيمت گذاري در شرايط تورمي، سوبسيد قيمت ها و تثبيت قيمت ها) و اهداف فيزيكي (شامل به حداكثر رساندن توليد كالاها و خدمات خاص، سرمايه گذاري در كالاهاي غيرتجاري و صنايع دفاعي) هستند. البته در برخي از موارد اهداف اين شركت ها با يكديگر در تضاد هستند كه اين امر متناسب با آرمان طراحي شده براي اين شركت ها صورت مي گيرد.

اين شركت ها علاوه بر اهداف اقتصادي، اجتماعي و سياسي اهداف ديگري نظير اهداف فرهنگي (حمايت از ورزش قهرماني و...) را نيز بر دوش داشته و نقش مهمي را نيز در اين امور ايفا مي كند.

4- دولت در سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي

سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در قالب 5 بند از طرف مقام رهبري جهت طي مراحل قانوني و اجرا ابلاغ شده است. در اين بندها محدوديت ها و مسووليت هاي جديدي به شرح زير براي دولت تعيين شده است؛

بند الف- 1- دولت حق فعاليت اقتصادي جديد خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعاليت (شامل تداوم فعاليت هاي قبلي و بهره برداري از آن) را كه مشمول عناوين صدر اصل 44 نباشد، حداكثر تا پايان برنامه پنج ساله چهارم (ساليانه 20درصد كاهش فعاليت) به بخش هاي تعاوني و خصوصي و عمومي غيردولتي واگذار كند... اداره و توليد محصولات نظامي، انتظامي و اطلاعاتي نيروهاي مسلح و امنيتي كه جنبه محرمانه دارد، مشمول اين حكم نيست.

بند ب- 1- افزايش سهم بخش تعاوني در اقتصاد كشور به 25درصد تا آخر برنامه پنج ساله پنجم

بند ج- تغيير نقش دولت از مالكيت و مديريت مستقيم بنگاه به سياستگذاري و هدايت و نظارت

- توانمند سازي بخش هاي خصوصي و تعاوني در اقتصاد و حمايت از آن جهت رقابت كالا ها در بازار هاي بين المللي

- جهت گيري خصوصي سازي در راستاي افزايش كارايي و رقابت پذيري و گسترش مالكيت عمومي

- واگذاري 80 درصد از سهام بنگاه هاي دولتي مشمول صدر اصل 44 به بخش هاي خصوصي شركت هاي تعاوني سهامي عام و بنگاه هاي عمومي غيردولتي

بند د-1- الزامات واگذاري

1-1- توانمندسازي بخش هاي خصوصي و تعاوني بر ايفاي فعاليت هاي گسترده و اداره بنگاه هاي اقتصادي بزرگ

1-2- نظارت و پشتيباني مراجع ذي ربط بعد از واگذاري براي تحقق اهداف واگذاري

1-3- استفاده از روش هاي معتبر و سالم واگذاري با تاكيد بر بورس، تقويت تشكيلات واگذاري، برقراري جريان شفاف اطلاع رساني، ايجاد فرصت هاي برابر براي همه، بهره گيري از عرضه تدريجي سهام شركت هاي بزرگ در بورس به منظور دستيابي به قيمت پايه سهام

بند د-2- مصارف درآمدهاي حاصل از واگذاري

2- 1- ايجاد خوداتكايي براي خانواده مستضعف و محروم و تقويت تامين اجتماعي

2-2- اختصاص 30 درصد از درآمدهاي حاصل از واگذاري به تعاوني هاي فراگير ملي به منظور فقرزدايي

2- 3- ايجاد زيربناهاي اقتصادي با اولويت مناطق كمتر توسعه يافته

2- 4- اعطاي تسهيلات (وجوه اداره شده) براي تقويت تعاوني ها و نوسازي و بهسازي بنگاه هاي اقتصادي غيردولتي با اولويت بنگاه هاي واگذاري شده و نيز براي سرمايه گذاري بخش هاي غيردولتي در توسعه مناطق كمتر توسعه يافته

2- 5- مشاركت شركت هاي دولتي با بخش هاي غيردولتي تا سقف 49 درصد به منظور توسعه اقتصادي مناطق كمتر توسعه يافته

2- 6- تكميل طرح هاي نيمه تمام شركت هاي دولتي با رعايت بند «الف» اين سياست ها

5- حجم فعاليت هاي دولت در اقتصاد ايران

از اوايل سال هاي 1300 و به خصوص از دهه 1340 به بعد به دليل ضعف بخش خصوصي براي ايجاد حركت اساسي در مسير رشد و توسعه اقتصادي، ديدگاه تقويت دولت براي هدايت نظام اقتصادي مورد توجه قرار گرفت. در مسير تحقق اين هدف در بسياري از زمينه ها دولت با ايجاد انحصارات گوناگون جايگزين و رقيب بخش خصوصي شده و به عنوان يك انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ايران فعاليت كرده است. پس از انقلاب نيز اين روند نه تنها متوقف نشد، بلكه با انتقال بعضي از انحصارات موجود در بخش خصوصي به بخش عمومي و دولتي تشديد شد. در قانون برنامه اول توسعه، كاهش نقش دولت مورد توجه قرار گرفت و در برخي از موارد به كاهش انحصارات دولت نيز اشاره شد. ليكن در اين برنامه در مورد رفع انحصار و مسائل مربوط به آن به شكل همه جانبه اقدام مهم به عمل نيامد. در برنامه دوم توسعه پس از بهبود نسبي شرايط اقتصادي و مهيا شدن امكانات زيربنايي براي توسعه فعاليت هاي بخش خصوصي، كاهش انحصارات دولتي بيشتر مورد توجه قرار گرفت و در اين خصوص در مفاد قانون برنامه دوم توسعه تبصره «39» با مضمون ذيل گنجانده شد؛

«به منظور مشاركت عمومي، بهسازي نظام اداري و اجرايي كشور و تقليل حجم تصدي دولت در طول برنامه، آن دسته از انحصاراتي كه در قوانين و مقررات موضوعه وجود دارد و رفع آنها منافي اعمال حاكميت دولت نيست، به پيشنهاد سازمان امور اداري و استخدامي كشور و همكاري دستگاه ذي ربط، حسب مورد با تصويب مجلس شوراي اسلامي يا هيات وزيران لغو مي شود.»

در اين راستا لايحه يي در سازمان مزبور تهيه شد، ليكن تقديم مجلس شوراي اسلامي نشد و از آن تنها در تدوين برنامه سوم توسعه استفاده شد.

به منظور تفكيك وظايف حاكميتي از اعمال تصدي گري دولت و ايجاد شرايط مناسب براي واگذاري شركت هايي كه ضرورتي به ادامه فعاليت آنها در بخش دولتي وجود ندارد و اعمال مديريت مطلوب در شركت هايي كه بايد در بخش دولتي باقي بمانند، در برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، ساماندهي شركت هاي دولتي در چارچوب شركت هاي مادرتخصصي در بخش دولت مورد توجه قرار گرفت.

بر اساس آمار هاي سري زماني دفتر اقتصاد كلان سازمان مديريت و برنامه ريزي، اقتصاد ايران بالا ترين نرخ رشد را در دوره 1357-1338 تجربه كرده است. متوسط نرخ رشد اقتصادي طي اين دوره 51/9 درصد بوده است. طي برنامه اول توسعه رشد اقتصادي منفي و برابر با 72/1- درصد بوده است. شايد بتوان گفت اصلي ترين عامل آن كاهش شديد رشد هزينه هاي دولت به ازاي نيروي كار شاغل است كه علاوه بر تاثيرگذاري از كانال مستقيم، به طور غيرمستقيم نيز از طريق كاهش ذخيره سرمايه در دوره پنج ساله ياد شده، رشد اقتصادي را كاهش داده است. در برنامه دوم افزايش چشمگيري در مخارج دولت صورت پذيرفت و خود به عنوان محرك رشد عمل كرد و در نتيجه نرخ رشد اقتصادي افزايش يافت. برنامه سوم توسعه براي افزايش مخارج دولت به قيمت هاي ثابت محدوديت وضع كرد و به همين دليل هزينه هاي دولت محدود شد.

حجم بزرگ فعاليت هاي اقتصادي دولت در ايران از عوامل متعددي ناشي مي شود كه اهم آنها به شرح زير است؛

- نگرش منفي نسبت به توسعه بخش خصوصي و سرمايه گذاري صنعتي

- قرينه پنداشتن مفاهيم اقتدار دولت و حاكميت آن به اندازه و بزرگي دولت

- تفكر ناظر بر گسترش تصدي گري هاي دولت به منزله شرط لازم براي حل و فصل مشكلات اقتصادي كشور و تامين نيازهاي اساسي مردم

- برتري دادن به امر توزيع درآمد و عدالت اجتماعي، بدون تكيه بر افزايش توليد، رشد اقتصادي، ارتقاي كارايي و بهره وري به منزله عامل اصلي بالا بردن سطح زندگي و تامين رفاه و عدالت اجتماعي

- غلبه باورهاي درونگراي متكي به اقتصاد بسته و خودكفايي در حوزه هاي مهمي چون كشاورزي، صنعت، علوم و تكنولوژي در شرايط ناگزير ادغام غيرمتقارن اقتصاد ايران با اقتصاد جهاني از طريق نفت

- تلقي بازار به منزله ايدئولوژي اقتصادي و نه ابزاري براي تخصيص منابع و توسعه و پيشرفت

- باور به گسترش كنترل و دخالت هاي دولت در حوزه هاي اقتصادي چون سهميه بندي، قيمت گذاري، مقررات ناظر بر عملكرد بازار كار، اعتبارات كنترل شده بانكي و... بدون توجه به اثرات آن در ايجاد اختلال و اعوجاج در بازارها و عملكردهاي اقتصادي.

كاهش اندازه دولت يكي از مهم ترين اهداف سند چشم انداز و برنامه چهارم و سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي است. براي اندازه گيري حجم فعاليت هاي دولت از شاخص هاي مختلفي مانند نسبت بودجه عمومي دولت به توليد ناخالص داخلي، نسبت بودجه دولت به توليد ناخالص داخلي، نسبت مازاد (يا كسري) بودجه دولت به توليد ناخالص داخلي و نسبت كل هزينه هاي دولت به توليد ناخالص داخلي استفاده مي شود. بر اساس اين شاخص ها حجم دولت در جدول منعكس شده است. بر اساس اطلاعات جدول فوق اندازه دولت در اين سال ها بر حسب هر سه شاخص روند فزاينده داشته است. ستون ششم جدول نشان مي دهد در سال 1384 نسبت بودجه كل كشور به توليد ناخالص داخلي به رقم نگران كننده 7/97 درصد رسيده است. همچنين بر اساس ستون پنجم جدول نسبت بودجه عمومي دولت به توليد ناخالص داخلي از 2/31 درصد در سال 1383 به 4/37 درصد در سال 1384 افزايش يافته است. آخرين ستون جدول نيز افزايش 87 درصدي در نسبت هزينه هاي دولت به توليد ناخالص داخلي در سال 1384 نسبت به 1383 را نشان مي دهد.
دوشنبه 24 تير 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: همشهری]

[مشاهده در: www.hamshahrionline.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 135]