الگوي بهينه براي فعاليت اقتصادي در ايران- بخش اول دولت در آينه سياست هاي كلي اصل 44

واضح آرشیو وب فارسی:ايرنا: الگوي بهينه براي فعاليت اقتصادي در ايران- بخش اول دولت در آينه سياست هاي كلي اصل 44
اسماعيل صفرزاده

اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اقتصاد ايران را بر اساس سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي تعريف كرده است. مهم ترين مساله در اين اصل تعيين اهميت نسبي هر يك از اين بخش ها است. آنچه مسلم است اينكه با توجه به شرايط خاص اقتصاد سياسي دنيا در دهه 1970 و بالاخص شرايط خاص ايران در آن دوره اين اصل يك اقتصاد مختلط با مالكيت و اختيار گسترده دولتي را شكل داده است. در راستاي كاهش حجم تصدي گري هاي دولتي و افزايش توان رقابتي و توسعه بخش خصوصي، سياست هاي كلي اين اصل در دو مرحله در خردادماه 1384 و تيرماه 1385 از طرف مقام رهبري جهت تصميم گيري و اجرا ابلاغ شده است. در اين مقاله سعي بر آن است تا جايگاه و نقش دولت در فعاليت هاي اقتصادي از منظر سياست هاي كلي اصل 44 تبيين شود.

---

1- مقدمه

با پيروزي انقلاب اسلامي و تصويب قانون اساسي يكي از مهم ترين مناقشه هاي اقتصادي يعني حوزه فعاليت دولت و بخش خصوصي تعيين تكليف شد. بر اساس اصل 44 قانون اساسي، نظام اقتصادي ايران بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي استوار شد كه مفهوم ضمني آن پذيرش يك نظام اقتصادي مختلط بود. آنچه در اين اصل اساسي مهم مي نمايد اهميت نسبي هر يك از اين سه بخش است. به هر حال اصل 44 يك اقتصاد مختلط با مالكيت و اختيار گسترده دولتي را در نگاه اول به دست مي دهد، كه البته اين نگاه براي اقتصاد سياسي دنيا در دهه 1970 و بالاخص شرايط خاص اقتصاد ايران در آن دوره چيز دور از انتظاري نبود.

نقش دولت در اقتصاد ايران و گستره دخالت آن در امور اقتصادي بعد از انقلاب و به تبع بروز جنگ گسترده تر شد. اما با پايان يافتن جنگ و تثبيت نظام جمهوري اسلامي ايران در عين حال تحول در نظام هاي مديريت اقتصاد و گرايش بيشتر به ساز و كار بازار و توسعه بخش خصوصي در دنيا، نگاه اوليه به اصل 44 را به چالش كشيد. به ويژه آنكه مالكيت سه بخش يادشده در اصل 44 قانون اساسي مشروط و مقيد به شرايطي چون انطباق با موجبات رشد و توسعه اقتصادي كشور يا عدم زيان جامعه (رفاه اجتماعي- كارايي) شد.

چرخ هاي اقتصاد مورد نظر برنامه چهارم توسعه نيز بر محوريت توسعه بخش خصوصي مي چرخد. اما در همين برنامه به احيا و تعريف جديد از وظايف دولت نيز پرداخته شده است. به عنوان مثال در ماده 98 قانون اين برنامه، دولت مكلف به اجراي وظايفي در جهت حفظ و ارتقاي سرمايه اجتماعي و در ماده 38 دولت موظف به تنظيم لايحه رقابت براي رعايت حقوق شهروندان شده است. فصل دوازدهم به نوسازي دولت و ارتقاي اثر بخشي حاكميت اختصاص يافته است كه اگر با احكام فصل اول مانند مواد 6 و 10 كه بر خصوصي سازي تاكيد دارد يا فصل دوم كه بر تعامل فعال با اقتصاد جهاني تاكيد دارد، مقايسه شود، مشخص مي شود كه ضمن پذيرفتن محوريت بخش خصوصي در فعاليت هاي اقتصادي، وظايف نهادي و تنظيمي و تكميلي دولت در اقتصاد را پذيرفته است. در واقع در ادبيات جديد توسعه در رابطه با تركيب عالمانه و خردمندانه دولت- بازار از دولت مكمل يا دولت توسعه مدار ياد مي شود. در اين چارچوب بخش خصوصي در حالي محور فعاليت هاي اقتصادي شناخته مي شود كه از طريق ابزارهاي تنظيمي دولت تحت كنترل و نظارت قرار گيرد. در اين زمينه سوال اين است كه چنين تركيب بهينه يي از نهادهاي اجتماعي- اقتصادي چگونه بايد ايجاد شود تا موجبات توسعه ملي را فراهم آورد؟ در اين مقاله سعي مي شود در چارچوب الگوهاي توسعه و سياست هاي كلي سند چشم انداز برنامه چهارم و اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به اين سوال پاسخ داده شود. مقاله حاضر به صورت زير سازماندهي شده است؛ در بخش دوم ادبيات نظري و پيشينه نقش دولت در اقتصاد بحث شده است، با عنايت به اهميت ويژه شركت هاي دولتي در اقتصاد ايران بحث نظري در زمينه نقش و جايگاه آنها در اقتصاد كشورها به طور مجزا در بخش سوم مقاله گنجانده شده است. جايگاه دولت در سياست هاي كلي سند چشم انداز، برنامه چهارم و اصل 44 قانون اساسي موضوع بحث قسمت بعدي است. در بخش پنجم با استفاده از شاخص هاي مرسوم، حجم فعاليت هاي دولت و شركت هاي دولتي در اقتصاد ايران مطرح شده است؛ و در نهايت مقاله با سخن پاياني جمع بندي شده است.

2- ادبيات نظري و پيشينه نقش دولت در اقتصاد

با پيدايش تفكر اقتصادي در جوامع، تعاريف جديدي از رشد و ترقي اقتصادي مطرح شد و در فرآيند تغيير و تحول اين تعاريف و انديشه ها مكاتب مختلف اقتصادي به وجود آمدند كه هر كدام رشد و توسعه اقتصادي را به گونه يي خاص تعريف كردند. برخي از اين مكاتب بر آزادي كامل انسان تاكيد داشتند و فرض شان اين بود كه انسان خود به منافع خويش آگاه بوده و در صورت آزادي همواره در راستاي منافع خود رفتار خواهد كرد. چون جامعه چيزي جز مجموعه افراد نيست در صورت حداكثر سازي منافع فردي، منافع جامعه نيز تامين خواهد شد. گذشت زمان و پيدايش تجارب مختلف، انسان را به اين حقيقت رهنمون كرد كه گروه هاي بزرگ همانند گروه هاي كوچك نمي توانند از طريق اقدامات فردي داوطلبانه به اهداف جمعي و رفاه اقتصادي و اجتماعي برسند به عبارت ديگر نظريه پردازان به اين نتيجه رسيدند كه رفاه جامعه عبارت از مجموع رفاه تك تك افراد جامعه نمي تواند باشد (خطاي تركيب) و جامعه بزرگ نمي تواند از طريق موافقتنامه ميان افراد آن جامعه به يك نظم مسالمت آميز و آرام يا ساير كالاهاي عمومي دست يابد. به دليل عدم دستيابي جوامع بزرگ به اهداف آرماني متصور، كم كم نظريه پردازان به اين نتيجه رسيدند كه براي تضمين و كارايي موافقتنامه ميان افراد و نيز گسترش فضاي لازم جهت كارآمدي آنها در زمينه هاي مختلف، حضور دولت امري ضروري است و اين ضرورت در راستاي منافع معقول كل جامعه است.

ماهيت دولت نه تنها در طول تاريخ دستخوش تحول و دگرگوني شده است، بلكه اين تحول در سده اخير به تنوع گسترده يي در طيف دولت هاي ملي نيز انجاميده است. به گونه يي كه جهان معاصر همزمان شاهد حضور دولت هايي بوده كه از نظر نقش آنها در اقتصاد، در دو قطب متضاد هم قرار گرفته اند. از اين گذشته جهان معاصر شاهد رشد كمي حجم دولت ها (با هر هدف و ماهيتي) بوده است. يعني نقش (و سهم هزينه هاي) دولت هاي معتقد و متعهد به اقتصاد بازار نيز افزايش يافته و به سهم دولت هاي تمركزگرا نزديك شده است.

تاريخ و سير تحولات توسعه شاهد سه مرحله مختلف از جهت گيري نسبت به مداخله دولت هاست؛ مرحله اول كه دولت را عامل اصلي و نيروي غالب توسعه قلمداد مي كرد، بلافاصله بعد از جنگ جهاني دوم شروع شده و تا اواخر دهه 1970 ميلادي ادامه مي يابد. مرحله دوم كه مترادف با ظهور مجدد انديشه هاي نئوكلاسيك در اقتصاد توسعه است، فاصله زماني 1978 تا 1997 را در بر مي گيرد. مرحله سوم با انتشار كتاب «نقش دولت در جهان در حال تحول» به وسيله بانك جهاني در سال 1997 شروع شده و هنوز ادامه دارد.

بعد از جنگ جهاني دوم ظهور كشورهاي تازه استقلال يافته از يك سو و نيز خارج شدن از فضاي نيمه استعماري كه برخي ديگر از كشورها به رغم دچار شدن به وضعيت استعماري در آن گرفتار بودند، بحث توسعه اين كشورها را در عرصه نظريه پردازي جهان وارد فاز جديدي كرد. كوشش براي سرعت بخشيدن به جبران عقب ماندگي ها، تلاش براي ايجاد رفاه، كوشش براي افزايش قدرت و توان اقتصاد ملي و برخورد فعال با واقعيت كه محصول دوران به نسبت طولاني استعمارزدگي و شبه استعماري بود، از طريق معين كردن آن دسته از فعاليت هايي كه خصلت استعماري يا آسيب زننده دارند و بايد متوقف شوند، آن دسته از فعاليت هايي است كه براي دستيابي به هدف ها و آرمان ها مي بايد استمرار يابند و آن دسته از فعاليت هايي كه به اعتبار مسائل و نيازهاي جديد بايد ايجاد شود، باعث مواجهه متفاوت اين كشورها با نحوه دستيابي به توسعه شد. همچنين نوع نگرش رهبران و نظريه پردازان اين كشورها به فرآيندها و روندهاي جهاني (و ميزان شيفتگي و اعتماد به روندهاي موجود)، نحوه نگرش آنها به توسعه و ترقي و نيز سابقه و پشتوانه تاريخي و فرهنگي و... آنها باعث شد كه هر كدام از اين كشورها به شكلي با روندهاي غالب و مرسوم برخورد و نحوه دستيابي به توسعه و ترقي و نقش عوامل مختلف در اين راستا را تعريف و تعيين كنند. به اعتقاد نظريه پردازان توسعه شرايط خاص اين گونه كشورها و نيز جايگاه و نقش دولت در اقتصاد آنها، دولت را به عنوان يكي از مهم ترين و حياتي ترين عوامل موثر در توسعه اين كشورها مطرح ساخت بنابراين در اين مرحله از فرآيند توسعه دولت به عنوان محرك اصلي توسعه (پيش ران) ايفاي نقش مي كرد.

علاوه بر ظهور كشورهاي تازه استقلال يافته و خارج شده از يوغ استعمار، عوامل و شرايط زير نيز در شكل گيري اين ديدگاه نسبت به حضور دولت در اقتصاد نقش داشتند؛

الف- اتمام جنگ جهاني دوم و بروز و ايجاد ويراني هاي ناشي از جنگ و ضرورت بازسازي مناطق آسيب ديده و پيدايش مباحثي پيرامون شيوه رفع معضلات و دستيابي به وضعيت مطلوب.

ب- شروع جنگ سرد و آغاز رقابت سياسي، اقتصادي، علمي، نظامي و... دو بلوك شرق و غرب و تلاش هر كدام از آنها براي جذب اين كشورها به سمت خود و تبعيت از الگوهاي ارائه شده توسط خود.

اين عوامل باعث پيدايش تفكر ضرورت دخالت دولت در اين كشورها شدند؛ به طوري كه در اغلب اين كشورها مساله برنامه ريزي به عنوان يك ضرورت مسلم و يك امر بديهي جلوه گر شد. به رغم تفاوت هاي موجود بين اين كشورها، دخالت دولت به عنوان يك ضرورت مطرح و برنامه ريزي توسعه يك فرصت استثنايي و يك امكان خارق العاده و جادويي در نظر گرفته شد و چنين تصور شد كه برنامه ريزي داراي همه خوبي ها، آن هم به صورت ذاتي است و اگر كشوري براي توسعه خود برنامه بريزد و با تكيه كردن به يك برنامه توسعه (و لذا دخالت دولت) به راحتي و به سرعت قادر خواهد بود كه همه دشواري ها را از سر راه خود بردارد و آثار نامطلوب گذشته را به نحو احسن از جامعه بزدايد. در اين شرايط علاوه بر فضاي ذهني حاكم بر رهبران كشورهاي جهان سوم (در زمينه توسعه و نقش دولت در آن) دو يا سه عامل در رشد بخش عمومي و مداخله هاي مستقيم و غيرمستقيم دولت در اقتصاد كشورهاي در حال توسعه موثر بودند؛

- كمبودهاي ارزي و امكانات محدود وام گيري از خارج و شرايط نامناسب آن، همراه با گرايش استقلال طلبانه و لذا اتخاذ استراتژي توسعه مبتني بر جايگزيني واردات.

- ضعف ظرفيت هاي فني، سرمايه يي، مديريتي و كارايي در بخش خصوصي و از سوي ديگر اندازه محدود بازار در اين كشورها.

- تكيه بر تامين نيازهاي اساسي، ايجاد رفاه، تحقق آرمان هاي استقلال طلبانه رهبران و روشنفكران و نگراني از بحران هاي شديد در شرايط عدم ايجاد انگيزه و حمايت هاي لازم، همچون يارانه مواد غذايي و دارو و...

اما آنچه از چشم نظريه پردازان توسعه آن دوره دور ماند اين بود كه، جايگزيني «برنامه ريزي» به جاي «نظام بازار» هميشه حلال مشكلات عدم توسعه يافتگي كشورها نمي تواند باشد. نكته اين است كه «برنامه ريزي داراي محتواي فكري و انديشه يي علمي است كه مي تواند حلال مشكلات باشد و نه هر برنامه ريزي. اين كج فهمي دهه هاي متمادي است كه حتي براي پاره يي از متفكران كمونيستي نيز كه طرفدار صد در صد نظام برنامه ريزي بوده اند شناخته شده است. به عنوان مثال، تروتسكي كه يكي از فيلسوفان فعال در جريان انقلاب كمونيستي شوروي است، در يكي از نوشته هاي خود اشاره مي كند كه «برنامه ريزي جامع و كامل آن گونه كه مورد نظر برنامه ريزان كمونيستي است فقط توسط خدايي كه احاطه و دانش كامل بر گذشته و حال و آينده دارد، امكان پذير است. مشكل ما اين نيست كه چنين برنامه ريزاني نداريم، مشكل اين است كه برنامه ريزان ما، به محض تصاحب مقامات برنامه ريزي چنان عمل مي كنند كه گويا داراي چنين مقام و موقعيت الهي هستند.»

گسترش حضور و دخالت دولت تا دهه 1970 در اين كشورها همچنان ادامه داشت تا اينكه اندك اندك هزينه هاي اتخاذ اين استراتژي در قالب بحران بدهي، كسري بودجه شديد دولت ها، وابستگي فزاينده اقتصاد به بخش عمومي و... نمايان شد. بروز اين مشكلات در كنار فروپاشي شوروي آغازگر ديدمان جديدي در توسعه و سياستگذاري توسعه در اين كشورها شد (دهه هاي 1980 و 1990) و به تدريج روي ديگر سكه افراطي گري و بناكردن انتظارهاي غيرواقع بينانه از دخالت دولت در اين شرايط نمايان شد. در اين شرايط همان كساني كه از برنامه ريزي و دخالت فراگير دولت سخن به ميان مي آورند، چنان با يأس از برنامه ريزي صحبت كردند كه گويي براي برنامه ريزي و دخالت دولت، قبح ذاتي وجود دارد و گمان چنين رفت كه رها كردن كليه امور و واگذاري آنها مشكل گشايي خواهد كرد.

در چنين فضايي بود كه نظريه «دولت شر» طرح و ضرورت اتخاذ سياست هاي تعديل ساختاري مطرح شد. فضاي غالب در اين دوران نفي دخالت دولت، انجام آزادسازي، مقررات زدايي، خصوصي سازي، ثبات اقتصاد كلان با تاكيد بر كنترل تورم و كسري بودجه و واقعي كردن قيمت ها و اتكاي صرف به مكانيسم قيمت ها بود. طبق اين نظريه هرگاه دولت به طور اساسي از سر راه كنار برود، بازارها منابع را به طور كارا تخصيص خواهند داد و رشد پايدار ايجاد خواهد شد. بر اين اساس، در سال هاي زيادي از سراسر دهه 1980 بر اهميت تصحيح سياست ها به نفع «آزادسازي قيمت ها» و «آزادسازي تجارت» براي رسيدن به رشد پايدار اقتصادي، تاكيد مي شد. پيروي كشورهاي در حال توسعه از اين فضاي غالب و اتخاذ سياست هاي آزاد سازي باعث اولاً اجبار اين كشورها جهت كاهش هزينه هاي دولت و كوچك سازي آن، ثانياً آزادسازي تجارت و مبادلات، ثالثاً مقررات زدايي در زمينه هاي مختلف شد.

اما در عمل اتخاذ سياست هاي مذكور منجر به افزايش تورم، بحران بدهي ها، كاهش شديد ارزش پول ملي، فرار سرمايه، كاهش شديد استانداردهاي زندگي، افزايش نابرابري و افزايش عمده در فقر شهري و روستايي و... در اغلب كشورهاي اجراكننده اين سياست ها شد. اين معضلات با شوك نفتي ايجاد شده در آن زمان تشديد و منجر به ايجاد ركود عمومي در اين كشورها شد. دهه 1980 - 1970 كه دهه اجراي برنامه هاي مزبور بود با القابي چون دهه از دست رفته و دهه ظهور فاجعه انساني مورد خطاب قرار گرفت و يك بار ديگر مشخص شد واگذاري امور به نيروي بازار (بدون توجه به شرايط لازم) و اتكا به دست نامريي اقتصاد در تمام زمينه ها، جز ناكامي و خسارت هاي جبران ناپذير ثمري نخواهد داشت.

البته در اين زمان كوشش هايي كه در كشورهاي در حال توسعه براي برقراري توازن مجدد در ساختار بودجه يي همراه با بازآرايي بخش عمومي به عمل آمد در همه موارد هماهنگ و يكسان نبود و نحوه عملكرد و نتايج حاصل نيز در اين كشورها متفاوت بود. در كشورهايي كه با بحران ديون خارجي رويارو بودند از هزينه هاي آموزش، بهداشت و امور زيربنايي كاسته شد و غفلت از انجام پاره يي از وظايف اصلي و امور حاكميتي كه دولت بايد برعهده مي گرفت، به جريان شكل گيري و تقويت تاسيساتي كه مباني اصلي توسعه بازارها را تشكيل مي دهد خدشه وارد ساخت.

پس از تجربه هاي مذكور به تدريج برخي سياستگذاران و اقتصاددانان به اين نتيجه رسيدند كه سياست هاي گذشته براي بهبود فرآيند توسعه و رفاه اقتصادي بسيار ضعيف اند و جبران اين كسري بستگي به انواع نهادهايي دارد كه فعاليت هاي مختلف اقتصادي، به خصوص معاملات، تحت تاثير آنها قرار مي گيرد. معجزه آسياي شرقي بر نقش و اهميت نهادهاي دولتي در هموار كردن مسير توسعه صحه گذاشت. تجربيات كشورهاي پساكمونيستي از راهي بسيار متفاوت به اين ديدگاه نيرويي محرك بخشيد؛ اين كشورها دامنه وسيعي از سياست هاي معطوف به بازار را در غياب نهادهاي رسمي و غيررسمي مربوط به اداره فعاليت ها و معاملات بازار اتخاذ كردند و نهايتاً نتايجي مغاير با آنچه پيش بيني مي شد، به دست آمد.

در اين شرايط، افكار تجديدنظرطلبانه يي در ادبيات توسعه اقتصادي با عنوان «اجماع پساواشنگتني» شكل گرفت. بانك جهاني كه تا اين زمان به عنوان يكي از طراحان اصلي سياست هاي تعديل اقتصادي شناخته مي شد، از اوايل دهه 1990 به بعد بر عدم كارايي سياست هاي تعديل و لزوم انتخاب چارچوب تازه سياستگذاري پافشاري كرد. ژوزف استيگليتز معاون وقت بانك جهاني سياست هاي اجماع واشنگتني را مورد نقد قرار داد و ضرورت اتخاذ اجماع پسا واشنگتني به عنوان يك راهبرد جديد سياستگذاري را مطرح ساخت. بر اين اساس وي از تركيب پوياي كنش هاي متقابل دولت- بازار حمايت مي كند كه در اين كنش هاي متقابل، دولت هاي توسعه گرا نقش مهمي در سرمايه گذاري و تامين بودجه آن، شكل گيري سرمايه انساني، كسب فناوري، تاسيس نهادها و پيشبرد اصلاحات سياستي و نهادي دارند.
يکشنبه 23 تير 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: ايرنا]

[مشاهده در: www.irna.ir]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 305]