بي‌انضباطي بودجه‌اي و بي‌ثباتي اقتصادي‌

واضح آرشیو وب فارسی:اطلاعات: بي‌انضباطي بودجه‌اي و بي‌ثباتي اقتصادي‌
سرويس اقتصادي: انحراف از اهداف پيش‌بيني شده بودجه در برنامه‌هاي اول تا سوم توسعه كشور، موضوع مورد بررسي مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي است.‌

چكيده اين بررسي را پي‌ مي‌گيريم:

ارقام عملكرد بودجه از پيش‌بيني برنامه‌هاي توسعه (شامل برنامه اول تا سوم و سال اول برنامه چهارم) همواره انحراف داشته است. اين گزارش به بررسي روند اين انحراف و تحليل دلايل آن مي‌پردازد و در انتها راهكارهاي كوتاه‌مدت و بلندمدت براي رفع آن ارائه مي‌شود.‌

اختلاف فاحش بين ارقام عملكرد بودجه از ارقام پيش‌بيني شده در برنامه‌هاي توسعه، نشانه‌اي از عدم وجود ارتباط منسجم و يكپارچه بين برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي است. عدم وجود اين ارتباط در نظام تصميم‌گيري مالي دولت‌ها اختلال ايجاد مي‌كند، به نحوي كه در نهايت قادر نيستند به اهداف بخشي و فرابخشي خود در مديريت اقتصادي كشور دست يابند.‌

برخي از عمده‌ترين دلايل انحراف بودجه از برنامه‌هاي توسعه عبارتند از:

1- عدم ارتباط ساختاري بين احكام و ارقام جداول كمّي برنامه.‌

2- نوسان (عمدتاً افزايش) درآمدهاي نفتي كه زمينه لازم را براي انحراف بودجه از برنامه به وجود مي‌آورد.‌

3- عدم پايبندي دولت به ثبات سياست‌‌هاي اقتصادي.‌

4- بالا بودن نرخ تورم و در نتيجه كاهش قدرت خريد دولت طي برنامه.‌

مجموع دلايل فوق موجب شده‌اند تا به طور همزمان با دو پديده روبرو باشيم:‌

1- چون منابع لازم براي انجام مجموع وظايف و تكاليف پيش‌بيني شده براي دولت در برنامه برآورد نشده است و از طرف ديگر منابع لازم براي انجام آن‌ها (با توجه به حجم تعهدات قبلي) وجود ندارد، لذا دولت‌ها مجبور مي‌شوند آگاهانه بخشي از احكام برنامه را كنار بگذارند. نتيجه اين امر، عدم‌اعتماد مردم به تصميمات دولتمردان و كاهش اعتبار مصوبات مجلس شوراي اسلامي خواهد بود.‌

2- با افزايش درآمدهاي نفتي، زمينه براي تأمين اعتبار بخشي از احكام برنامه فراهم مي‌شود، لذا دولت‌ها به سرعت حجم بودجه را افزايش مي‌دهند و با حركت خارج از سقف ارقام پيش‌بيني شده در برنامه، ثبات اقتصاد كلان دچار تزلزل مي‌شود.‌

راهكار كوتاه مدت اصلاح برنامه چهارم توسعه اين است كه احكام برنامه در حدود منابع قابل دسترس پالايش شود.

راهكار بلندمدت نيز طراحي چارچوب ميان‌مدت مخارج دولت است. چارچوب ميان‌مدت مخارج(‌ (‌MTEF الگويي براي تعريف يك ساز و كار نهادي براي فرآيند تهيه و تصويب بودجه است. ماهيت چارچوب ميان مدت مخارج به بيان ساده، طراحي يك فرآيند تصميم‌گيري براي بخش مالي دولت، تعريف روابط بين نهادها و دستگاه‌هاي درگير در اين فرآيند و در نهايت، تصويب قوانين مرتبط براي حصول اطمينان از اجراي اين ساز و كار است.‌

واقعيت‌هاي نظام برنامه‌ريزي‌

انحراف ارقام عملكرد از ارقام پيش‌بيني شده بودجه در برنامه‌هاي توسعه يكي از واقعيت‌هاي نظام برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي در ايران است. عناصر اصلي نظام تصميم‌گيري مالي دولت عبارتند از: برنامه‌ريزي، سياستگذاري و بودجه‌ريزي. عدم ارتباط بين اين عناصر يا ضعف در هر يك از آن‌ها، در نظام تصميم‌گيري مالي دولت اختلال ايجاد مي‌كند به نحوي كه دولت‌ها در نهايت قادر نيستند به اهداف بخشي و فرابخشي خود در مديريت اقتصادي كشور دست يابند.‌

عناصر نظام تصميم‌گيري در ايران داراي ارتباط منسجم و يكپارچه‌اي نيستند، به طوري كه ارتباطي بين احكام، اهداف كمي و جداول كمّي برنامه‌هاي توسعه و بودجه‌هاي سالانه ديده نمي‌شود. اختلاف فاحش بين ارقام عملكرد بودجه از ارقام پيش‌بيني شده در برنامه‌هاي توسعه (جداول كمّي برنامه) نشانه‌اي از عدم وجود ارتباط منسجم و يكپارچه بين برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي است.‌

طبق اين بررسي در بخش درآمدهاي دولت، درصد انحراف كل درآمدهاي دولت نسبت به رقم برنامه از يك درصد در سال اول برنامه به رقم 216 درصد در سال آخر برنامه مي‌رسد. قسمت اعظم اين انحراف در سال آخر برنامه به دليل افزايش درآمدهاي نفتي صورت گرفته است، به طوري كه درصد انحراف درآمدهاي نفتي از 3/68 درصد در سال اول برنامه به 5/992 درصد در سال آخر برنامه مي‌رسد. لازم به ذكر است كه در سال آخر برنامه درآمدهاي نفتي نسبت به سال قبل از آن رشد بي‌سابقه داشته است كه زمينه افزايش درآمدها و همچنين هزينه‌ها را نسبت به رقم برنامه فراهم آورده است.‌

درصد انحراف كل هزينه‌هاي دولت و هزينه‌هاي جاري و عمراني دولت نسبت به پيش‌بيني برنامه نيز داراي روند صعودي است؛ به طوري كه درصد انحراف كل هزينه‌هاي دولت از 3- درصد در سال اول برنامه به 218 درصد در سال آخر برنامه مي‌رسد. از سوي ديگر درصد انحراف هزينه‌هاي جاري دولت نسبت به پيش‌بيني برنامه از 3/1- درصد در سال 1368 به 7/193 درصد در سال 1372 مي‌رسد. همچنين درصد انحراف هزينه‌هاي عمراني دولت از 5/8 - درصد در سال اول برنامه به 4/283 درصد در سال آخر برنامه و درصد انحراف كل هزينه‌هاي دولت از 2/73 در سال 1371 به 3/218 درصد در سال 1372 رسيده است. ‌

به طور كلي مي‌توان گفت:

1- با نزديك شدن به سال‌هاي آخر برنامه، درصد انحراف عملكرد ارقام بودجه نسبت به اهداف برنامه افزايش مي‌يابد.‌

2- با افزايش درآمدهاي نفتي، انحراف كل هزينه‌هاي دولت در زمينه هزينه‌هاي جاري و عمراني نسبت به سال‌هاي قبل بيشتر شده است.‌

بررسي ارقام عملكرد بودجه دولت و ارقام پيش‌بيني شده بودجه در برنامه دوم توسعه (1378 -- 1374) نشان مي‌دهد كه در بخش درآمدهاي دولت، درصد انحراف كل درآمدها نسبت به رقم برنامه از 5/15 درصد در سال اول برنامه به 9/55 درصد در سال آخر برنامه مي‌رسد. درصد انحراف درآمد نفت و گاز در سال‌هاي برنامه نيز نوسان داشته است. براي مثال در سال 1377 درصد انحراف از برنامه 3/12 - بوده است كه در سال 1378 اين انحراف به 8/67 درصد مي‌رسد.‌

درصد انحراف كل هزينه‌هاي دولت و هزينه‌هاي جاري نسبت به پيش‌بيني برنامه داراي روند صعودي است؛ به‌طوري كه درصد انحراف كل هزينه‌ها نسبت به ارقام برنامه از 6/13 درصد در سال اول برنامه به 5/56 درصد در سال آخر برنامه مي‌رسد. درصد انحراف هزينه‌هاي جاري نيز از 9/25 درصد در سال 1374 به 9/115 درصد در سال 1378 مي‌رسد. اما درصد انحراف هزينه‌هاي عمراني دولت داراي نوسان است و در هيچ يك از سال‌هاي برنامه مثبت نشده است. به عبارت ديگر در تمام سال‌هاي برنامه، عملكرد هزينه‌هاي عمراني دولت كمتر از هدف برنامه بوده كه دليل آن افزايش هزينه‌هاي جاري و همچنين نوسان درآمدهاي نفتي است.

به‌طور كلي وضعيت نشان مي‌دهد كه:

1- با نزديك شدن به سال‌هاي آخر برنامه، درصد انحراف عملكرد ارقام بودجه دولت نسبت به اهداف برنامه افزايش يافته است.

2- عدم كنترل رشد هزينه‌هاي جاري در سال‌هاي برنامه دوم، موجب عدم امكان تحقق هزينه‌هاي عمراني دولت شده است.

3- كاهش درآمدهاي نفتي در سال 1377 هزينه‌هاي عمراني را نسبت به سال‌هاي قبل كاهش بيشتري داده است، به‌طوري كه درصد تحقق هزينه‌هاي عمراني نسبت به رقم برنامه 72 درصد بوده است (به عبارت ديگر درصد انحراف هزينه‌هاي عمراني نسبت رقم برنامه به 28-- درصد رسيده است).

ارقام عملكرد بودجه دولت و ارقام پيش‌بيني شده بودجه دولت در سال اول برنامه چهارم توسعه نشان مي‌دهد كه در بخش دريافت‌هاي دولت، چنانچه ارقام مربوط به شفاف‌سازي قيمت حامل‌هاي انرژي را در نظر نگيريم، بيشترين انحراف مربوط به ساير درآمدها، واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي و مالي، درآمدهاي مالياتي است و قسمت اعظم انحراف مربوط به درآمدهاي مالياتي به علت اضافه شدن ماليات عملكرد نفت به درآمدهاي مالياتي است. واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي و مالي نيز داراي انحراف بالايي هستند كه باز هم به دليل استفاده بيشتر از درآمدهاي نفتي شامل استفاده از حساب ذخيره ارزي است.‌

در بخش مصارف نيز چنانچه ارقام يارانه حامل‌هاي انرژي را در نظر نگيريم بيشترين انحراف مربوط به هزينه‌هاي جاري دولت (9/48 درصد) است كه از حساب ذخيره ارزي براي تأمين آن استفاده شده است.‌

به‌طور كلي شرايط نشان مي‌دهد كه:

1- در برنامه چهارم توسعه و از همان سال اول برنامه، ارقام عملكرد نسبت به ارقام پيش‌بيني شده داراي انحراف بالايي در بخش دريافت‌ها و پرداخت‌ها است، در صورتي كه در برنامه‌هاي اول، دوم و سوم توسعه درصد انحراف عملكرد ارقام بودجه نسبت به پيش‌بيني‌هاي برنامه به تدريج افزايش يافته و در سال اول برنامه درصد انحراف بسيار پايين بوده است.

2. افزايش درآمدهاي نفتي و استفاده بيشتر از آن در بودجه نسبت به هدف برنامه، انحراف در هزينه‌هاي جاري دولت را تأمين مالي كرده است.

براي كشورهايي كه در اداره امور خود از برنامه‌ريزي‌هاي اقتصادي - اجتماعي استفاده مي‌كنند، نظام‌هاي بودجه‌ريزي علاوه بر معاني و مأموريت‌هاي معمول (به عنوان سند قانوني يا به عنوان نظام اطلاعات مالي - عملياتي دولت) معنا و مأموريت مهم ديگري نيز دارد. در اين كشورها، بودجه سالانه، به عنوان پاره‌اي از برنامه‌هاي توسعه ميان‌مدت، بايد با مطابقت‌هاي عملياتي، اعتباري و زماني با پيش‌بيني‌هاي برنامه تنظيم و اجرا شود. بنابراين انتظار مي‌رود كه سازماندهي براي اجراي اين مأموريت و هدايت جريان‌هاي بودجه‌اي به سوي تحقق اهداف برنامه‌هاي توسعه، از طريق ايجاد هماهنگي‌هاي ساختاري در تابعيت بودجه از برنامه صورت پذيرد.

اما آنچه در عمل روي مي‌دهد تا حدود زيادي متفاوت است. به عبارت ديگر برنامه‌ريزان اقتصادي در بحث‌هاي نظري همواره بر بهره‌گيري از بودجه به عنوان برنامه كوتاه‌مدت و ابزار اجرائي برنامه‌هاي توسعه، تأكيد مي‌كنند. اما انعطاف‌پذيري و سهولت تصميم‌گيري بودجه‌اي در مواجهه با مسائل پيش‌بيني نشده و نيز قابليت اصلاح و تكرار سالانه و حتي كوتاه‌مدت بودن اين تصميم‌ها در مقايسه با پيش‌بيني‌هاي ميان‌مدت برنامه‌هاي توسعه، فعاليت‌هاي بودجه‌اي را با واقعيت‌هاي اجرائي مواجه مي‌كند و آن‌ها را نسبت به پيگيري مطلق‌ هدف‌هاي مصوب و داراي انضباط برنامه‌هاي توسعه ممتاز مي‌سازد.

در گذشته، تعارض‌ها يا ناسازگاري سياست‌هاي بودجه‌اي با هدف‌گذاري مصوب برنامه‌هاي ميان‌مدت، به رغم پيش‌بيني‌هاي به عمل آمده برنامه‌ريزان در اغلب موارد به تغيير هدف‌ها و صورت‌بندي‌هاي برنامه‌هاي توسعه منجر شده است. عمده‌ترين دلايل اين امر به شرح زير است:

ارقام پيش‌بيني شده در برنامه اغلب از طريق مدل‌سازي،‌ با توجه به واقعيات و اهداف اقتصاد كلان به دست آمده‌اند. با توجه به واقعيات اقتصاد كلان، سقف منابع قابل حصول دولت تعيين مي‌شود و با در نظر گرفتن اين اهداف (رشد اقتصادي و نرخ تورم)، سقف مصارف دولت، سقف اعتبارات هزينه‌اي (جاري) و اعتبارات عمراني تعيين مي‌شود. اين در حالي است كه احكام برنامه مطابق و در چارچوب سقف‌هاي مزبور تعريف نشده‌اند. اين احكام با توجه به نيازهاي بخشي و از طريق دستگاه‌هاي مختلف اجرائي پيشنهاد مي‌شوند و در نهايت تعدادي از آن‌ها بدون آن كه مجموع اعتبار

موردنياز براي اجراي آن محاسبه و با حجم منابع آزاد قابل تصميم‌گيري مقايسه شود، به تصويب دولت و مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد.

در عمل و به هنگام تدوين بودجه سنواتي، اين واقعيات اجرايي است كه سقف هزينه‌هاي جاري و عمراني را تعيين مي‌كند و ارقام جداول كمي برنامه محدوديتي در اين ارتباط ايجاد نمي‌كنند. ‌به عبارت ديگر احكام برنامه در يك چارچوب اقتصاد كلان محدود نشده‌اند. در تمامي برنامه‌ها و به خصوص برنامه چهارم توسعه احكام بسياري تصويب شده است كه داراي آثار بودجه‌اي است. اما هزينه‌هاي اين احكام در برنامه برآورد نشده و با توجه به سقف مصارف برنامه (كه از جداول كمي استخراج مي‌شود) اولويت‌بندي يا حذف نشده‌اند.

در سال‌هايي كه رشد درآمدهاي نفتي بيشتر است، انحراف در كل هزينه‌هاي دولت هزينه‌هاي جاري و عمراني از ارقام پيش‌بيني شده بسيار بيشتر است. افزايش درآمدهاي نفتي امكان تأمين مالي هزينه‌هاي بيشتر را فراهم مي‌كند. در سال‌هاي گشايش درآمدهاي نفتي درصد انحراف در هزينه‌ها بيشتر شده است. مانند سال آخر برنامه‌ اول و سه سال آخر برنامه سوم توسعه و دو سال اول برنامه چهارم. ‌

اين موضوع خود دليل استفاده بيشتر از درآمدهاي نفتي است. در برنامه‌هاي سوم و چهارم توسعه، سياست استفاده كمتر از درآمدهاي نفتي در بودجه و انباشت مازاد درآمدهاي نفتي در حساب ذخيره ارزي اتخاذ شد. اما در عمل دولت‌ها به اين سياست‌ پايبند نبوده و به دلايل گوناگون از درآمدهاي نفتي بيش از آنچه در ابتداي برنامه تصويب شده بود، استفاده كردند لازم به ذكر است كه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي نيز معمولاً با افزودن بر سقف متم‌ها و يا اصلاحيه‌هاي برنامه و بودجه با استفاده بيش از سقف پيش‌بيني از درآمدهاي نفتي موافقت كرده‌اند.

با نزديك شدن به سال‌هاي آخر برنامه‌ (سال سوم به بعد) درصد انحراف عملكرد ارقام بودجه نسبت به اهداف برنامه افزياش يافته است. اين انحرافات مي‌تواند به دليل آن باشد كه پيش‌بيني‌هاي ارقام برنامه براساس هدف نرخ تورم برآورد شده در برنامه صورت مي‌گيرد. اما در عمل بي‌انضباطي مالي دولت موجب افزايش نرخ تورم مي‌شود. بنابراين با نزديك شدن به سال‌هاي آخر برنامه، دولت بايد هزينه‌هاي بيشتري براي حفظ قدرت خريد خود متقبل شود كه اين خود يكي از دلايل انحراف تلقي مي‌شود.

مجموع دلايل فوق موجب شده‌اند تا به طور همزمان با دو پديده روبرو باشيم:

1- چون منابع لازم براي انجام مجموع وظايف و تكاليف پيش‌بيني شده براي دولت در برنامه برآورد نشده است و از طرف ديگر منابع لازم براي انجام آن‌ها (با توجه به حجم تعهدات قبلي) وجود ندارد، لذا دولت‌ها مجبور مي‌شوند آگاهانه بخشي از احكام برنامه را كنار بگذارند.

نتيجه اين امر، عدم اعتماد مردم به تصميمات دولتمردان و كاهش اعتبار مصوبات مجلس شوراي اسلامي است.

2- با افزايش درآمدهاي نفتي، زمينه براي تأمين اعتبار بخشي از احكام برنامه فراهم مي‌شود، لذا دولت‌ها به سرعت حجم بودجه را افزايش مي‌دهند و با حركت خارج از سقف ارقام پيش‌بيني شده در برنامه، ثبات اقتصاد كلان دچار تزلزل مي‌شود.

همچنان كه ذكر شد بي‌ثباتي اقتصاد كلان در نتيجه بي‌انضباطي بودجه‌اي و عدم اعتماد به تصميمات دولتمردان و مصوبات مجلس شوراي اسلامي، حداقل آسيب‌هاي روند فعلي برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي است. در نتيجه رفع آسيب‌هاي مزبور ضروري است كه در دو بخش كوتاه مدت و ميان مدت به آن پرداخت مي‌شود. ‌

احكام برنامه چهارم توسعه، وظايف و تكاليف متعددي را براي دولت تعيين كرده است كه منابع موجود انجام بسياري از آن‌ها را ممكن نخواهد كرد. از طرف ديگر جداول برنامه كه در آن منابع قابل دسترس دولت را تعيين مي‌كند با واقعيت‌هاي بودجه چند سال اخير همخواني ندارد. لذا پيشنهاد مي‌شود به روش زير نسبت به اصلاح برنامه اقدام شود:

1- منابع لازم براي اجراي هر يك از احكام برنامه كه انجام آن برعهده دولت است، توسط دستگاه‌هاي اجرايي تخصصي برآورد و پس از تأييد توسط عالي‌ترين مقام آن دستگاه‌ها در وزارتخانه‌ها جمع‌بندي شود.

2- معاونت برنامه و نظارت راهبردي رئيس‌جمهور ضمن بررسي و اولويت‌بندي احكام مزبور، حجم منابع قابل تجهيز در سه سال آينده را برآورد و تعيين كند. در تعيين حجم منابع موجود، توجه به حجم تعهدات فعلي ضروري است. در حال حاضر تعهدات زيادي از طريق تكاليف بودجه‌اي هم در بخش جاري و هم در بخش عمراني برعهده دولت است.

اين حجم از تعهدات بايد از حجم منابع قابل تجهيز كسر شود تا حجم منابع آزاد قابل تصميم‌گيري مشخص شود. ‌

‌3- مجموعه نهادهاي مسئول از جمله وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي و... ضمن بررسي شرايط اقتصادي كشور و با هدف دستيابي به ثبات اقتصاد كلان، مجموعه‌اي از اهداف براي متغيرهاي اقتصاد كلان كه با واقعيات بودجه سازگار باشد را برآورد و به هيأت وزيران ارائه كنند.

4- هيأت وزيران ضمن توجه به حجم منابع آزاد تصميم نهايي را راجع به اولويت‌هاي كشور به لحاظ اهداف اقتصاد كلان (بند ) اتخاذ كند.

سه شنبه 28 خرداد 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: اطلاعات]

[مشاهده در: www.ettelaat.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 201]