سير تاريخي استفاده از اصل 44 قانون اساسي

واضح آرشیو وب فارسی:دنياي اقتصاد: سير تاريخي استفاده از اصل 44 قانون اساسي
علي عسكري نژاد مقاله، با رويكردي متفاوت به موضوع اصل 44 قانون اساسي پرداخته است. مباحث مقاله از زمان تصويب اصل 44 قانون اساسي (سال 1358) و حتي پيش از آن شروع شده و به زمان ابلاغيه سياست‌هاي كلي اصل 44 (سال 85-1384) ختم مي‌شود.

در حقيقت در اينجا به جاي پرداختن به آثار و نتايج سياست‌هاي كلي اصل44 به زمينه‌هاي تاريخي، اجتماعي و... آن پرداخته شده است. به عبارت ديگر مي‌توان اين مقاله را بررسي موارد استفاده از انعطاف ذيل اصل 44 قانون اساسي دانست. خواننده اين مقاله، ضمن آشنايي با اصل 44 قانون اساسي و سياست‌هاي كلي نظام، با سوابق و زمينه‌هاي تصويب و ابلاغ سياست‌هاي كلي اصل 44 آشنا مي‌شود.
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران توسط مجلس خبرگان قانون اساسي كه در سال ۱۳۵۸ و از طريق انتخابات تعيين شده بودند، تدوين شده و سپس به همه‌پرسي گذاشته شد. اين قانون در سال 1368 توسط شوراي بازنگري قانون اساسي، مورد تجديدنظر قرار گرفت و مجددا به همه پرسي گذاشته شد. اصل 44 قانون اساسي جزء اصولي بود كه در سال 1358 وضع شده و در سال 1368 هم بدون تغيير باقي ماند.
متن كامل اصل 44 قانون اساسي به شرح زير است:
«نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي با برنامه‌ريزي منظم و صحيح استوار است. بخش دولتي شامل كليه صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانكداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكه‏هاي بزرگ آبرساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راه و راه‏آهن و مانند اينها است كه به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت است.بخش خصوصي شامل آن قسمت از كشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات مي‌شود كه مكمل فعاليت‌هاي اقتصادي دولتي و تعاوني است.مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانوني جمهوري اسلامي است.تفصيل ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش را قانون معين مي‌كند.»
همانطور كه مشاهده مي‌شود قانون‌گذار اقتصاد كشور را به سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي تقسيم‌بندي مي‌كند. از مطالعه قانون اينگونه به نظر مي‌رسد كه قانون‌گذار در بخش‌هاي اقتصادي غيردولتي، بالاترين اولويت و درجه اهميت را به بخش تعاوني داده است.
در بند2 اصل 43 قانون اساسي به عنوان يكي از ضوابط اقتصادي ايران آمده است: «تامين‏ شرايط و امكانات‏ كار براي‏ همه‏ به‏ منظور رسيدن‏ به‏ اشتغال‏ كامل‏ و قرار دادن‏ وسايل‏ كار در اختيار همه‏ كساني‏ كه‏ قادر به‏ كارند ولي‏ وسايل‏ كار ندارند، در شكل‏ تعاوني‏، از راه‏ وام‏ بدون‏ بهره‏ يا هر راه‏ مشروع‏ ديگر كه‏ نه‏ به‏ تمركز و تداول‏ ثروت‏ در دست‏ افراد و گروه‏‌هاي‏ خاص‏ منتهي‏ شود و نه‏ دولت‏ را به‏ صورت‏ يك‏ كارفرماي‏ بزرگ‏ مطلق‏ درآورد. اين‏ اقدام‏ بايد با رعايت‏ ضرورت‏‌هاي‏ حاكم‏ بر
برنامه‌‏ريزي‏ عمومي‏ اقتصاد كشور در هر يك‏ از مراحل‏ رشد صورت‏ گيرد.»
در اين بند دغدغه قانون‌گذار در اجتناب از سرمايه سالاري از يك سو و پرهيز از اقتصاد دولتي از سوي ديگر مشاهده مي‌شود. قانون‌گذار تعاوني را به عنوان سازوكار اصلي خود براي اين منظور مدنظر دارد. هر چند قانون اساسي مالكيت خصوصي را به رسميت مي‌شناسد و آنرا يكي از سه بخش اصلي اقتصاد ايران به حساب مي‌آورد، ولي به علت همان دغدغه‌اي كه پيش از اين ذكر شد، آن را به عنوان مكمل بخش‌هاي دولتي و تعاوني و در درجه كمتري از اهميت قرار داده است.
به نظر مي‌رسد كه در اين قانون تاكيد فراواني بر مالكيت عمومي و مالكيت دولتي وجود دارد (هر چند لزومي براي آن ذكر نكرده است) و در مورد مالكيت خصوصي، اگرچه بر اعتبار آن تصريح شده است، اكراه و عدم تمايل مشاهده مي‌شود و بر بخش تعاوني تكيه شده است. براي درك بهتر روح قانون و ديدگاه و نظر قانون‌گذار، بايد شرايط خاص سال 1358 را در نظر داشت. در آن زمان ملت ايران توانسته بود پس از سال‌ها، از نظام‌هاي مختلف شاهنشاهي و حكومت سرسپردگان رهايي يابد. تمايل عمومي مردم به رفع تبعيض‌هاي اجتماعي و عدالت بود و در نتيجه سرمايه‌داري و سرمايه سالاري به عنوان دشمن تلقي مي‌گرديد. اين فضا نه تنها در كشور ما بلكه در خيلي كشورهاي انقلابي با شرايط مشابه ما نيز تجربه شده است. در چنين شرايطي ترس آحاد ملت و نخبگان آنها و در نتيجه شوراي تدوين قانون اساسي از سلطه مجدد سرمايه‌سالاران و شكل‌گيري نظام سرمايه‌داري موجب شد كه تمايل قانون به دولتي شدن مشاهده شود. به همين دليل است كه مشاهده مي‌كنيم كه قانون اساسي ابتدائا مهمترين صنايع و فعاليت‌هاي تجاري و مالي را به بخش دولتي سپرده است و براي بقيه امور نيز براي تعاوني‌ها اولويت قائل شده است.
انعطاف موجود در اصل 44
به‌رغم وجود تمايل فوق در محتواي اصل 44، نكته هوشمندانه و بسيار خوبي در اين اصل قانون اساسي گنجانده شده است تا در صورتي كه تقسيم‌بندي فوق مؤثر و مفيد واقع نشد بتوان تصميمات ديگري اتخاذ كرد. يعني اين اصل:
اولا: الزامي براي مالكيت دولت بر موارد ذكر شده در صدر اصل نياورده است.
ثانيا: در ذيل اصل آمده است كه: «مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانوني جمهوري اسلامي است.»
ثالثا: در انتهاي اصل آمده است: «تفصيل ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش را قانون معين مي‌كند.» مجموع سه علت فوق موجب مي‌شود كه انعطاف لازم به مجريان و سياست‌گذاران كشور در تصميم‌گيري‌ها داده شود.
نمونه خوبي از اين انعطاف در مورد «بازرگاني خارجي» است. اصل 44، بازرگاني خارجي را بر عهده دولت گذاشته است ولي همانطور كه مي‌بينيم هيچ‌گاه اين اتفاق به طور كامل نيافتاد و عملا از همان اوايل اجراي قانون اساسي جمهوري اسلامي، مسوولين امر به اين نتيجه رسيدند كه وسعت نياز صادرات و واردات كشور بيشتر از حد توان اجرايي و اطلاعاتي دولت است و اساسا خيلي از آن‌ها بايد توسط سازوكار بازار و توسط بخش خصوصي انجام شود. بنابراين با استفاده از اختيارات ذيل اصل 44، بازرگاني خارجي، در مورد خيلي از كالاها به بخش خصوصي واگذار گرديد.
مثال معروف ديگر، صنعت بانك و صنعت بيمه است. چند سالي است كه حضور چشمگير و موثري را از بانك‌هاي خصوصي در كشور شاهد هستيم. مثال‌هاي مشابهي نيز در مورد «تامين نيرو» و «راه‌آهن» مي‌توان مشاهده كرد. بنابراين مي‌توان گفت سال‌هاست كه موارد ذكر شده در صدر اصل 44 به مرور و بر مبناي اقتضائات و نيازهاي كشور و همچنين اختيارات ذيل اصل 44 مورد بازبيني و تجديدنظر قرار گرفته‌اند. با دانستن مطالب فوق بايد ديد كه جايگاه «ابلاغيه سياست‌هاي كلي اصل 44» چيست كه در ادامه به بررسي آن خواهيم پرداخت.
اهميت سياست‌هاي كلي اصل 44
يكي از اصول پذيرفته شده يك حاكميت خوب وجود وحدت رويه و جهت گيري‌هاي كلي هدفمند و روشن است. آن‌گونه كه در ادبيات مديريت استراتژيك و سياست‌گذاري تاكيد مي‌شود لازمه موفقيت در سطوح كلان داشتن جهت‌گيري‌هاي درست است. اين جهت‌گيري‌ها همواره و در هر حاكميتي وجود دارد و مي‌توان آن را در كلام و در رفتار رهبران و ذي‌نفوذان آن كشور يا آن بخش حكومتي مشاهده كرد ولي تاكيد بر اين است كه اين جهت‌گيري‌ها و سياست‌هاي كلان بايد به صورت كاملا روشن تدوين شود تا بتواند بيش از پيش منشاء اثر واقع شود.
ضرورت فوق در زمان بازنگري قانون اساسي در سال 1368بسيار بيشتر از اوايل انقلاب حس شده و در نتيجه در اصل 110 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه به وظايف و اختيارات رهبر مي‌پردازد، تعيين‏ سياست‌هاي كلي‏ نظام‏ جمهوري‏ اسلامي‏ ايران‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخيص‏ مصلحت‏ نظام‏و همچنين نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام، برعهده رهبر گذاشته شده است.
اگرچه موضوع «سياست‌هاي كلي نظام» از سال 1368 در قانون اساسي جمهوري اسلامي وجود دارد، ولي جدي ترين فعاليت‌ها در تدوين و تصويب اين سياست‌ها و تلاش در جهت اجرايي كردن آنها از سال 1377 به چشم مي‌خورد. از اين سال به مرور زمان سياست‌هاي كلي نظام در بخش‌هاي مختلف صنعت، منابع طبيعي، مسائل فرهنگي، مسكن، اقتصاد، فن‌آوري اطلاعات و... تدوين، تصويب و ابلاغ شده‌اند. از اين سال تاكنون جمعا 33 مورد سياست كلي توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام تصويب گرديده كه خيلي از آنها توسط مقام معظم رهبري نيز تاييد و ابلاغ شده است.
در اين سياست‌هاي كلي، سياست‌هاي كلي اصل 44 جايگاهي خاص و بسيار مهم دارد. پيش از ابلاغ اين سياست‌ها نيز سال‌ها سپردن امور به بخش غيردولتي مورد نظر بوده است و در اين راه گام‌هاي قابل توجهي برداشته شده است. علت اصلي تصويب و صدور آن را مي‌توان نارضايتي از سرعت كم رشد و توسعه بخش خصوصي و سرعت كوچك شدن دولت و واگذار شدن بنگاه‌هاي دولتي به بخش خصوصي دانست. صدور اين ابلاغيه نشان داد كه حاكميت به اين نتيجه رسيده است كه بيكاري قابل توجه جوانان و ساير مشكلات اقتصادي توسط يك بنگاه دار بزرگ به نام دولت و بدون اراده و خواست آحاد مردم (بخش خصوصي) قابل رفع نيست.
سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي در 5 بخش تدوين شده است.بخش‌هاي «الف» و «ب» آن در تاريخ 1/3/1384 و بخش‌هاي «ج»،«د» و «ه» آن در تاريخ 12/4/1385 ابلاغ گرديد. در بخش «الف»، «سياست‌هاي كلي توسعه بخش‌هاي غيردولتي و جلوگيري از بزرگ شدن بخش دولتي» آمده است. مهم‌ترين نكات ذكر شده در اين بخش را مي‌توان عدم اجازه دولت براي سرمايه‌گذاري خارج از صدر اصل 44 و امكان حضور بخش‌هاي غيردولتي براي حضور در برخي از موارد صدر اصل 44 دانست.
در بخش «ب»، «سياست‌هاي كلي بخش تعاوني» آمده است. در بخش «ج» به «توسعه بخش‌هاي غيردولتي از طريق واگذاري فعاليت‌ها و بنگاه‌هاي دولتي» مي‌پردازد و در بند «د» و «ه» نيز به ترتيب به «سياست‌هاي كلي واگذاري» و «سياست‌هاي كلي اعمال حاكميت و پرهيز از انحصار» آمده است.
سير تاريخي استفاده از اصل 44 قانون اساسي در اقتصاد ايران
در طول تاريخ بعد از انقلاب و پيش از ابلاغ سياست‌هاي كلي اصل 44 بارها از انعطاف ذيل اصل 44 قانون اساسي استفاده شده است. با بررسي قوانين و مصوبات سال‌هاي آغازين انقلاب در مي‌يابيم كه اولين موارد استفاده از انعطاف ذيل اصل 44 به مصوبات دولت موقت و شوراي انقلاب در سال‌هاي 58 و 59 بازمي‌گردد. اولين موارد استفاده از اين انعطاف در زمينه بازرگاني خارجي مشاهده مي‌شود. در ادامه روند استفاده از انعطاف اين اصل را در چهار حوزه مختلف مي‌بينيم.
اصل 44 در بازرگاني خارجي
يكي از موارد صدر اصل 44 قانون اساسي «بازرگاني خارجي» است. بازرگاني خارجي يعني كليه امور واردات و صادرات، مطابق اين اصل به دولت سپرده شده است. ولي همانطور كه مي‌بينيم هيچ‌گاه اين اتفاق نيافتاد و عملا از همان اوايل اجراي قانون اساسي جمهوري اسلامي، مسوولان امر به اين نتيجه رسيدند كه وسعت نياز صادرات و واردات كشور بيشتر از حد توان اجرايي و اطلاعاتي دولت است و اساسا خيلي از آنها بايد توسط سازوكار بازار و توسط بخش خصوصي انجام شود. بنابراين با استفاده از اختيارات ذيل اصل 44، بازرگاني خارجي، در مورد خيلي از كالاها به بخش خصوصي واگذار گرديد.
آنچنان كه از شواهد پيدا است، بازرگاني خارجي اولين موردي بوده است كه عدم امكان انجام آن به صورت دولتي مشخص شده و تدابيري براي سپردن آن به بخش غيردولتي انديشيده شده است. اين تدابير به زماني بازمي‌گردد كه هنوز شوراي انقلاب قانون اساسي اختيارات لازم را داشته است. ظاهرا در آن زمان اختلالات قابل توجهي در فرآيند صادرات و واردات و تامين نيازهاي جامعه از طريق آن به وجود آمده بود و مسوولان وقت چاره‌اي جز سپردن آن به بخش غيردولتي نيافتند
مصوبه شماره 13148 شوراي انقلاب، مصوب 11/3/59 تحت عنوان «لايحه قانوني راجع به اجازه خريد از خارج از كشور براي رفع بحران و كمبود كالاهاي اساسي و پايين آوردن قيمت‌ها» را مي‌توان اولين مورد استفاده از انعطاف ذيل اصل 44 قانون اساسي بعد از تصويب قانون اساسي دانست. يعني تقريبا 3 ماه پس از ابلاغ شدن قانون اساسي جمهوري اسلامي، يكي از موارد ذكر شده در صدر اصل 44 به خاطر اختيار داده شده در ذيل اين اصل، به بخش خصوصي تفويض گرديد.
اصل 44 در راه‌آهن
همان طور كه در صدر اصل 44 مشاهده مي‌شود، راه‌آهن جزو مواردي است كه بر دولتي بودن آن تصريح شده است، ولي هنگامي كه به سير تحولات آن پس از انقلاب و در حال حاضر نگاه مي‌كنيم، جريان خصوصي‌سازي را در آن مشاهده مي‌كنيم. بنابراين نتيجه مي‌گيريم كه در اين مورد نيز از اختيارات ذيل اصل 44 قانون اساسي استفاده شده است. ابتدائا با سابقه‌اي از شركت راه‌آهن جمهوري اسلامي آشنا مي‌شويم:
موسسه راه‌آهن دولتي ايران در مردادماه سال 1314 تاسيس شد. اين موسسه در اسفند ماه سال 1355 به شركت سهامي راه‌آهن ايران تبديل و سپس در مهر ماه سال 1366، به شركت سهامي راه‌آهن جمهوري اسلامي ايران (سهامي خاص) و با اساسنامه جديد تغييرنام يافت.
تبديل شدن راه‌آهن به شركت به دليل شفاف سازي هزينه‌ها و درآمدها و افزايش استقلال مالي و اختيارات تصميم‌گيري، اهميت داشته و گامي به سمت خصوصي‌سازي محسوب مي‌شده است. بالاخره در بيست و دوم اسفند ماه 1369، راه‌آهن از سيستم دولتي به شركت سهامي خاص انتقال يافت.
ادامه دارد
يکشنبه 21 مهر 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: دنياي اقتصاد]

[مشاهده در: www.donya-e-eqtesad.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 254]