سياست‌هاي اجرايي اصل 44 و مزايا و چالش‌هاي خصوصي‌سازي‌

واضح آرشیو وب فارسی:اطلاعات: سياست‌هاي اجرايي اصل 44 و مزايا و چالش‌هاي خصوصي‌سازي‌
اقدام شجاعانه و مدبرانه رهبر معظم انقلاب اسلامي در ابلاغ سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي كه در راستاي اختيارات معظم له بر طبق اصل 110 قانون اساسي انجام شد، اقدامي مهم در جهت ايجاد تحولي بنيادي در ساختار اقتصاد كشور محسوب مي‌شود. تحقيق اين سياست‌ها موجب سپردن تصدي بخش عمده‌اي از اقتصاد كشور به دست مردم و در نتيجه افزايش كارآمدي و بالندگي اقتصاد كشور خواهد بود.‌

ابلاغ اين سياست‌ها در سال 1384 و به ويژه بند آن در تيرماه 1385 در وضعيتي كه كشور درگير مسائل مربوط به پرونده هسته‌اي بود، ‌نشانگر اهميتي است كه مقام معظم رهبري براي آغاز هرچه سريع‌تر اين طرح مهم و محوري قائل شده‌اند. لذا ضروري است كه براي تضمين حُسن اجراي اين سياست‌ها تدابير و اقدامات همه جانبه‌اي از سوي كليه زمامداران سياسي به ويژه دست‌اندركاران اقتصاد كشور انجام شود. در اين مقاله ابتدا ضمن بررسي پيشينه خصوصي‌سازي در ايران و مهمترين اهداف خصوصي‌سازي در ساير كشورهاي جهان، به نتايج تجربه‌هاي موفق در اين زمينه و وضعيت بخش خصوصي در كشور و چالش‌هاي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 پرداخته مي‌شود.‌

1- زمينه‌هاي ابلاغ سياست‌هاي كلي اصل 44‌

پس از پيروزي انقلاب اسلامي، بخش‌هاي پيشرفته مهم و بزرگ اقتصاد، تحت مالكيت دولت قرار گرفت و بخش خصوصي عملاً به شكل زايده‌اي بر اقتصاد مبدل شد. ظرف مدت بسيار كوتاهي بانك‌ها، بيمه‌ها، صنايع در عرصه‌هاي گوناگون، كشت و صنعت‌ها و بسياري ديگر از فعاليت‌هاي اقتصادي به تملك دولت درآمد. اين اقدامات با وجود آنكه مستند به قوانين مصوب شوراي انقلاب بود، اما براي آن كه چارچوبي هميشگي پيدا كند، با تفصيل و صراحت كامل، در اصل 44 قانون اساسي انعكاس پيدا كرد تا جايي كه سهم بخش غيردولتي از مديريت اقتصاد در نخستين دهه انقلاب اسلامي بسيار اندك و محدود شد.‌

جنگ تحميلي هشت ساله هر چند به همراه كاهش 21 درصدي درآمد سرانه، بنگاه‌هاي اقتصادي دولتي را نيز دچار ضعف و فترت ساخت، اما همسوي با تفكرات دولتمردان آن دوران، فرصتي به اندازه كافي طولاني را براي تعميق دخالت دولت در بازارهاي گوناگون، فراهم ساخت.‌

حركت‌هاي اوليه در جهت واگذاري تصدي‌هاي دولت به بخش خصوصي از تبصره 32 قانون برنامه اول توسعه آغاز شد و در سالهاي پاياني آن شتابي بيشتر گرفت. همزمان با قوت گرفتن فعاليت‌هاي خصوصي‌سازي، ترديد‌ها نيز در مورد چگونگي واگذاري و شرايط آن در محافل گوناگون مطرح مي‌شد. نهايتاً با تصويب قانون نحوه واگذاري سهام دولتي و متعلق به دولت به ايثارگران و كارگران در مرداد 1373، خصوصي‌سازي واحدهاي دولتي عملاً دچار توقف شد.‌

حركت بعدي در جهت واگذاري بنگاه‌هاي دولتي براساس تبصره 35 قانون بودجه سال 1378 و پس از آن در بند تبصره 2 قانون بودجه سال 1379 شكل گرفت. فصل‌هاي دوم و سوم برنامه سوم توسعه اقتصادي --- اجتماعي و فرهنگي كشور را شايد بتوان اولين متون قانوني منسجم و در راستاي ترسيم هدفي شفاف و اتخاذ روش‌هايي معين و بدون ابهام براي خصوصي‌سازي ناميد.‌

متن قانوني برنامه سوم از يك بابت نيز حائز اهميت است و‌ آن اينكه براي اولين بار در يك سند رسمي و قانوني كشور اصطلاح به طور مستقيم به كار گرفته شد و الفاظي كه در متون قبلي در لفافه عباراتي مانند پيچيده مي‌شدند به كناري نهاده شدند. سازمان خصوصي‌سازي تاسيس شد و مقرر گرديد امر خصوصي‌سازي با سرعتي مناسب، پيش رود.‌

فضاي سالهاي 1377 و 1378 كه برنامه سوم در آن نوشته شد، فضاي قيمت‌هاي پايين نفت بود كه نوعي دورانديشي را به تصميمات تحميل مي‌كرد. افزايش 80 درصدي قيمت بنزين، گنجاندن تبصره 35 قانون بودجه در جهت و انجام مرحله اول يكسان‌سازي نرخ ارز، همگي از اقدامات مرتبط با فضاي قيمت‌هاي پايين نفت در آن دوران بود.‌

به طور كلي طي سالهاي 1376 به بعد، پس از فروكش كردن فضاي التهاب‌آميز ناشي ا ز تورم سال 1374، هر چند محيط كسب و كار به تدريج شكل مناسب‌تري به خود گرفت و دخالت دولت در امور بنگاه‌ها كاهش پيدا كرد، اما با برخورداري بيشتر دولت از درآمدهاي نفتي، تصدي‌هاي دولت گسترش پيدا كرد، به گونه‌اي كه براساس برآوردهاي صورت گرفته، حجم تصدي‌هاي دولت در پايان سال 1382 به ميزان هفت برابر تصدي‌هاي دولت در سال 1375 بود.‌

در سال 1378، براساس قانون مصوب برنامه سوم، در غالب موارد مصرح در صدر اصل 44 قانون اساسي، اعم از تاسيس بانك، احداث نيروگاه، پالايشگاه، حمل و نقل ريلي، مخابرات و نظاير آن امكان فعاليت بخش خصوصي پيش‌بيني شد. اما شوراي نگهبان با استناد به اصل چهل‌وچهار قانون اساسي، كليه موارد ذكر شده را مغاير قانون اساسي اعلام كرد، لكن ابتكار تشكيل جلسات سه جانبه نمايندگان دولت، مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان، منجر به پذيرش همه موارد مطرح شده و درج آنها در قانون برنامه سوم گرديد. تاسيس پنج بانك خصوصي و چندين موسسه مالي و اعتباري با برخورداري از منابعي بيش از يك‌پنجم حجم نقدينگي موجود اقتصاد، از مهمترين دستاوردهاي حصول به اين توافق مهم در سطح قواي مجريه و مقننه بود.‌

در سال 1383، مجمع تشخيص مصلحت نظام پس از مدتي نسبتاً طولاني جهت انجام بررسي‌هاي كارشناسي، نتايج خود را در مورد چگونگي فعاليت بخش خصوصي در حوزه‌هاي ذكر شده در صدر اصل چهل‌وچهار قانون اساسي و نيز خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي اين حوزه‌ها تقديم مقام معظم رهبري كرد و نهايتاً سياست‌هاي كلي اصل 44 از سوي ايشان ابلاغ شد.‌

2- هدف خصوصي‌سازي‌

به گفته ابن‌خلدون متفكر مسلمان قرن هشتم هجري: اگر دولت تجارت كند دولت ضعيف و مردم فقير مي‌شوند و اگر مردم تجارت كنند مردم غني و دولت قوي مي‌شود. (1). بنابراين مي‌توان سابقه ديرينه موضوع ضرورت اجتناب دولت از مداخله همه‌جانبه در اقتصاد را در انديشه‌هاي متفكرين اسلامي نيز يافت. علاوه بر آن طي 50 سال گذشته، خصوصي‌سازي محور ايجاد تحول در اقتصادهاي دولتي گرديده است و كشورهايي كه اين مسير را هشيارانه پيموده‌اند، از مزاياي آن بهره گرفته‌اند. در مقابل، گروهي از كشورها، به‌رغم خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي، به نتيجه مطلوب دست نيافته و يا حتي زيان‌هاي بيشتري را بر اقتصاد خود تحميل كرده‌اند. اين دسته از كشورها، همانهايي هستند كه هدف اصلي از خصوصي‌سازي را به درستي دنبال نكرده‌اند.(2)‌

علت انتقال مالكيت شركت‌هاي دولتي به بخش خصوصي چيست؟ در پاسخ به اين سؤال مي‌توان دلايل خصوصي‌سازي شركت‌هاي دولتي را از ديدگاهي ديگر و با توجه به 2 برداشت نظري ذيل تحليل كرد:‌

الف) رويكرد تأثير حق مالكيت: براساس اين برداشت، به دليل انفكاك مديريت از مالكيت، بين شركت‌هاي دولتي و خصوصي يك تفاوت اساسي وجود دارد. مديران دولتي معمولاً از منابع تحت اختيار خود در جهت به حداكثر رساندن كارايي و بهره‌وري استفاده نمي‌كنند بنابراين شركت‌هاي دولتي در مقايسه با شركت‌هاي خصوصي از كارايي كمتري برخوردارند و در نتيجه توليد در بخش خصوصي با هزينه پايين‌تري انجام مي‌‌شود. بنابراين در صورت حاكميت فضاي رقابتي (عدم وجود مقررات تبعيض‌آميز بين بخش دولتي و خصوصي و ممانعت از برخورداري شركت‌هاي دولتي از يارانه و انواع مساعدت‌هاي دولت) شركت‌هاي خصوصي امكان رشد و توسعه خواهند يافت.(3)

ب) رويكرد انتخاب عمومي: اين ديدگاه تحليل وسيعتري نسبت به رويكرد نخست ارائه مي‌كند. براياي اين ديدگاه، سياستمداران، ديوانسالاران و مديران شركت‌هاي دولتي بيشتر در جهت رسيدن به اهداف ايدئولوژيك و يا اهداف شخصي خود تلاش مي‌كنند تا جايي كه مهمترين دغدغه (يا حتي گاه هدف) براي يك سياستمدار باقي ماندن در قدرت مي‌باشد بنابراين غالباً از منابع عمومي تحت مديريت خود نيز در جهت تحقق اين هدف بهره‌برداري مي‌كند. (4)

اگر اقدامات اين مديران موجبات رشد اشتغال و افزايش درآمد مردم را دست‌كم طي يك مدت معين فراهم كند امكان موافقت آنان در حفظ موقعيت خود وجود دارد. هزينه‌هاي اجراي اين سياستها گاه تا چندين سال (حتي يك يا 2 دوره قانونگذاري) ملموس نمي‌باشد چرا كه عدم كارايي شركت‌هاي دولتي را مي‌توان در قالب كسري بودجه عمومي پنهان كرد. بر اين اساس تعداد كاركنان و ميزان سرمايه مورد نياز شركت‌هاي دولتي به صورت مستمر افزايش مي يابد تا از ديدگاه دستگاه‌هاي ناظر، بهره‌وري در جهت صعودي نشان داده شود. همچنين براساس اين ديدگاه، دوره تصدي مديران دولتي طولاني‌تر و نوسان دستمزدهاي واقعي آنان نسبت به همتايان آنها در بخش خصوصي كمتر است.

در مجموع هزينه توليد در بنگاه‌هاي دولتي به افزايش مداوم گرايش دارد و به دليل فقدان رقابت، امكان عرضه خدمات كمتر و يا بيشتر از حد نياز از سوي اين بنگاه‌ها وجود دارد. بنابراين براي اجتناب از اتلاف منابع در بخش دولتي، همچنانكه هر دو برداشت فوق بر آن صحه مي‌گذارند، خصوصي‌سازي در كشورهاي مختلف مورد توجه قرار گرفته است.(5)

هدف از خصوصي‌سازي بر مبناي سياست‌هاي اجرايي اصل 44 قانون اساسي چيست؟ اهداف اجرايي اين سياست را مي‌توان در پنج دسته كلي خلاصه نمود كه طبعاً هر يك شامل اهداف جزئي‌تري نيز هستند. اين ينج دسته عبارتند از:

1- ايجاد كارايي درتوليد و مصرف (كارايي اقتصادي).

2- ايجاد فضاي رقابتي در توليد و حداقل كردن انحصارات دولتي.

3- كوچك‌سازي اندازه و حجم تصدي دولت.

4- ايجاد توان تعامل اقتصاد داخلي با اقتصاد جهاني.

5- بازتعريف رابطه حاكميت با مردم.(6)

بررسي تجربه ساير كشورها در زمينه تعيين هدف براي خصوصي‌سازي در اين زمينه حائر اهميت مي‌باشد. براي نمونه سند اصلي خصوصي‌سازي در ايتاليا كه در سال 1992 (دقيقاً يك سال پس از فروپاشي شوروي) به تصويب رسيد. سه هدف اساسي براي خصوصي‌سازي در آن كشور عنوان مي‌كند:

اول - بهبود كارآيي سازماني: كارآيي بنگاه تنها با انتقال مالكيت افزايش نمي‌يابد. بلكه زماني رو به فزوني خواهد گذاشت كه انگيزه براي كاهش هزينه‌ها و بهبود كيفيت محصولات تقويت گردد. طبيعي است اگر فضاي كسب وكار رقابتي نباشد. مديران بنگاه‌ها دليلي براي صرف منابع به منظور كاهش هزينه توليد (مثلاً از طريق صرف هزينه براي بهبود تكنولوژي، بهبود مديريت و...) ندارند. بنابراين خصوصي‌سازي بدون ايجاد محيط رقابتي راه به جاي مناسبي نمي‌برد. علاوه بر آن مالكيت خصوصي در صورتي به افزايش كارآيي منجر مي‌شود كه مديران بنگاه (مثلاً هيأت‌مديره) علايق مالكيتي كافي براي اداره بنگاه داشته باشند. به همين دليل اكثر بنگاه‌هاي موفق جهان آنهايي هستند كه بخش قابل توجهي از مالكيت بنگاه، تحت كنترل هيأت مديره قرار دارد. در بنگا‌ه‌هايي كه مديران آنها مالكيت جزئي از سهام را دارند، عملاً مالكيت از مديريت جدا مي‌شود و اين گروه از مديران انگيزه مالكيتي براي افزايش كارآيي ندارند ولي درآمدهاي مديريتي آنان است كه انگيزه اصلي در تصميم‌گيري‌ها مي‌شود. شايد به همين دليل است كه در شركت‌هاي بزرگ كه سهام متمركز قابل توجه در اختيار هيأت مديره نيست، مكانيزم پاداش‌هاي قابل توجه، جايگزين انگيزه درآمد از مسير مالكيت شده است.‌

دوم - افزايش ميزان رقابت در بازار: علاوه بر آن بنگاه‌هاي خصوصي در فضاي كسب و كاري فعاليت مي‌كنند كه دولت به وجود مي‌آورد. اگر اين فضا رقابتي نشود و مثلاً قيمت‌گذاري محصول و يا عوامل توليد به صورت دستوري تعيين گردد، هرچند كارآيي و انگيزه مديران بالا باشد، امكان افزايش كارآيي سازمان با بنگاه به وجود نمي‌آيد.

سوم - گسترش بازار مالي و ترويج بين‌المللي كردن نظام صنعتي: اگر در فرآيند خصوصي‌سازي در كشور، به صورت همزمان، بازار مالي رقابتي گسترش نيابد، انتقال مالكيت بنگاه‌هاي دولتي نتيجه مطلوبي به بار نخواهد آورد، علاوه بر آنكه نظام صنعتي كشور نيز بايد با نظام بين‌المللي هماهنگ گردد كه بخشي از آن در مفهوم رقابتي كردن فضاي صنعتي نهفته است.(7)‌

بنابراين اگر خصوصي‌سازي به دنبال دستيابي به اهداف فوق نباشد، انتقال مالكيت به تنهايي زمينه رشد و بهبود شرايط اقتصادي را فراهم نخواهد كرد و حتي ممكن است شرايط را از زماني كه بنگاه‌هاي مورد نظر در اختيار و مالكيت دولت بودند، وخيم‌تر نمايد.‌

3- ضرورت‌ها و نتايج خصوصي‌سازي‌

خصوصي‌سازي به افزايش رشد اقتصادي و فقرزدايي كمك مي‌كند. براساس راهبرد توسعه بخش خصوصي كه در سال 2000 توسط بانك توسعه آسيايي منتشر شده است، عوامل ضرورت‌دهنده و پيامدهاي خصوصي‌سازي به شرح ذيل قابل توجه است:

1- كسر بودجه، اخذ ماليات روزافزون و افزايش تعهدات مالي دولت از جمله مهمترين عواملي محسوب مي‌شوند كه خصوصي‌سازي را ضرورت مي‌بخشد. اغلب كشورهاي در حال توسعه قبل از خصوصي‌كردن انحصارات بزرگ نظير بانك‌ها، خطوط هواپيمايي، مخابرات، تأسيسات آب و برق، بنادر و انرژي به خصوصي‌سازي كردن فعاليت‌هاي خرد مي‌پردازند.

2- يك چارچوب سازماني واحد به عنوان روش بهينه خصوصي‌سازي وجود ندارد. لكن مطالعات نشان مي‌دهد كه براي موفقيت خصوصي‌سازي، تعريف دقيق نقش و اختيارات مشاركت‌كنندگان و اطمينان بخشيدن در مورد سازوكارهاي قانوني و اجرايي پيش از آغاز اين فعاليت ضروري است.‌

‌3- تقويت بازارهاي سرمايه موجب افزايش منابع مالي قابل بهره‌برداري توسط شركت‌ها جهت تأمين مالي سرمايه‌گذاري‌هاي جديد مي‌شود.‌

‌4- خصوصي‌سازي به فقرزدايي كمك مي‌كند چرا كه استمرار مالكيت دولتي غالباً موجب عدم كارايي نسبي بنگاه‌هاي اقتصادي مي‌شود و از تحقق رشد اقتصادي در حد پيش‌بيني شده ممانعت مي‌نمايد.

5- سازمان‌هاي غيردولتي از طريق طراحي و اجراي فعاليت‌هاي آگاه‌سازي اجتماعي، بازآموزي و جذب كاركنان بيكار شده بخش دولتي مي‌توانند در خصوصي‌سازي مشاركت كنند.

6- با وجود مثبت بودن تجربه خصوصي‌سازي، اين اقدام اغلب بدون توجه به اصلاحات ملازم و اتخاذ روش‌هاي افزايش دهنده تأثيرگذاري آن انجام مي‌شود.(8)

بنابراين گسترش بخش خصوصي علاوه بر آنكه زمينه افزايش درآمدهاي مالياتي را فراهم مي‌كند اين بخش را به مبدل كرده و موجبات خلق مشاغل كاراتر با درآمدهاي افزونتر را فراهم مي‌كند. به عنوان نمونه كشورهاي آلمان، كره‌جنوبي، ايتاليا، نروژ، جمهوري چك و اتريش طي سال‌هاي دهه 1980 و 1990 از خصوصي‌سازي در جهت انجام اصلاحات ساختاري استفاده كرده‌اند. كشورهاي عضو اتحاديه اروپا از جمله اتريش، اسپانيا، فرانسه، آلمان و ايتاليا طي دوره 20 ساله 99 - 1977 در زمينه خصوصي‌سازي از 40 تا 80 اقدام انجام داده‌اند. همچنين طي سال‌هاي 2000 - 1961 بيشترين ميزان خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي از طريق اقداماتي نظير عرضه سهام در ژاپن با 146 ميليارد دلار، بريتانيا 98 ميليارد دلار، ايتاليا 85 ميليارد دلار و فرانسه با 84 ميليارد دلار انجام شد.(9)‌

در اين زمينه مي‌توان به تجربه كشور اتريش اشاره كرد. مشكلات روزافزون مالي شركت‌هاي دولتي اتريش در بخش‌هاي آهن و فولاد، صنايع شيميايي، ماشين آلات و حمل و نقل بر مصلحت‌انديشي‌هاي سياسي در آن كشور كه بر مبناي رويكرد انتخاب عمومي قابل تحليل بود، غلبه كرد و موجب محدود شدن يارانه‌هاي اختصاص يافته به صنايع مذكور در سطحي مشخص تا سال 1989 شد. اين تغيير سياست تا حد زيادي ناشي از انتقادات جناح رقيب، رسانه‌هاي جمعي و كارآفرينان بخش خصوصي و همچنين نگراني مردم از افزايش روزافزون ماليات‌ها بود. سياستمداران تا قبل از اين تحول از طريق ائتلاف با مديران شركت‌هاي بزرگ دولتي امكان استمرار پرداخت يارانه‌ها را با وجود عدم كارايي بازارشان فراهم مي‌كردند.(10) دگرگوني اين روابط در سالهاي دهه 1990 امكان خصوصي‌سازي گسترده را در اتريش فراهم كرد. زمامداران اين كشور به ويژه پس از ملحق شدن به اتحاديه اروپا و اجراي الزامات اتحاديه در زمينه رقابتي كردن اقتصاد و انحلال انحصارات، انگيزه چنداني براي بكارگيري امكانات شركت‌ها و صنايع دولتي در جهت انتخاب مجدد خود نداشتند. با اين وجود طي 6 ساله 1993 تا 1998 از 45 ميليارد يورو ظرفيت بالقوه براي خصوصي‌سازي تنها 6 ميليارد دلار به بخش خصوصي واگذار شد اما اين روند طي سالهاي پس از آن سرعت گرفت. پيامد اين اقدامات براي اقتصاد اتريش بويژه در زمينه رشد اشتغال و بهره‌وري، مثبت ارزيابي شده است. (11) بيشترين نگراني در آن كشور افزايش بيكاري ناشي از گسترش خصوصي‌سازي بود لكن پس از اجراي اقدامات در اين زمينه تغيير مشهودي در اين متغير ايجاد نشد و حتي بيكاري تا حدي كاهش يافت و سياست نوين خصوصي‌سازي در آن كشور جايگاه و نقش بازار بوس وين را تا حد زيادي تقويت كرد. ‌

در مجموع استدلال اكثر اقتصادداناني كه با روند آزادسازي اقتصادي در كشورهاي در حال توسعه مخالفند آن است كه بخش‌هاي مختلف اقتصادي در اين كشورها، به ويژه بخش صنعت، قدرت رقابت با محصولات كشورهاي پيشرفته را ندارند و با قرار گرفتن در فرآيند رقابت بين‌المللي، نابود مي‌شوند و در نتيجه چنين كشورهايي تنها به صادركنندگان مواد اوليه محدود خواهند شد. بنابر نظر اين گروه، بهتر است با حمايت از صنايع داخلي به آنان فرصت داده شود تا با افزايش توان خود، به صنعتي قابل رقابت تبديل شوند و سپس فضاي رقابتي در كشور به وجود آيد. اين استدلال و پيگيري آن در اوايل قرن بيستم كه با پيدايش اتحاد جماهير شوروي شدت گرفت، باعث شد كشورهايي چون هندوستان سال‌ها به حمايت از صنايع داخلي بپردازند تا از اين طريق ابتدا توان رقابتي خود را افزايش دهند و سپس اقتصاد كشور، به ويژه بنگاه‌ها را در سطح بين‌المللي رقابت‌پذير نمايند. ولي بررسي‌هاي كوتاه از شرايط رشد اقتصادي در كشورهاي در حال توسعه نشان مي‌دهد كه اتفاقاً استدلال فوق در عمل محقق نشد و اين كشورها زماني توانستند خود را از گرداب فقر و گرسنگي نجات دهند و در مسير رشد و توسعه قرار گيرند كه با كمك گرفتن از فشار رقابت، موجبات آن را فراهم آوردند. (12)‌

بنابراين سرمايه‌گذاري در بخش خصوصي، هميشه همراه با پذيرش كم و بيش معيني است زيرا هزينه‌ها هميشه در زمان حال صورت مي‌گيرد و تحقق مي‌يابد، اما درآمدها اغلب منوط به آينده‌اي از پيش نامعلوم است. اگر ريسك سرمايه‌گذاري به هر علتي بيش از حد افزايش يابد، اين امر به يك عامل بازدارنده تبديل مي‌شود و صاحبان سرمايه به جاي سرمايه‌گذاري در دارايي‌هاي توليدي، مي‌كوشند به منظور حفظ ارزش ثروت خود آن را از جريان كسب و كار پرمخاطره بيرون آورند. ريسك سرمايه‌گذاري در هر جامعه‌اي به عوامل متعددي بستگي دارد. در بلندمدت شايد بتوان گفت كه نهادهاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي مهم‌ترين عوامل تأثيرگذار هستند، اما در كوتاه‌مدت يقيناً تصميمات حكومتي يعني بيشترين تأثير را بر اين متغير دارند. (13)

تجربيات جهاني خصوصي‌سازي نشان از آن دارد كه خصوصي‌سازي بدون آزادسازي حتي اگر بدون چالش‌هاي اجتماعي نيز انجام پذيرد موفقيت اقتصادي قابل ملاحظه‌اي به همراه نخواهد داشت. راه درست، آزادسازي فضا براي فعاليت اقتصادي بخش خصوصي بدون مزاحمت‌هاي بخش دولتي در كنار منع واقعي شركت‌هاي دولتي از سرمايه‌گذاري‌هاي جديد است كه در اصطلاح ادبيات اقتصادي منجر به بخش خصوصي مي‌شود. با چنين سياستي به تدريج شاهد ادغام بخش‌هاي ناكارآمد شركت‌هاي دولتي در دل بخش خصوصي خواهيم بود. ضمن اينكه قدرت مالي لازم در يك فرآيند زماني معقول در بخش خصوصي براي خريد واحدهاي دولتي نيز ايجاد خواهد شد. (14)‌

‌4- وضعيت بخش خصوصي در كشور

بخش خصوصي در 16 سال منتهي به تابستان 1384 رشدهاي شتابان را تجربه كرد و بخش كوچكي از قدرت خود را بازيافت اما هنوز در مقايسه با قدرت نهاد دولت سهم اندك و بسيار كوچكي دارد. سهم بخش خصوصي كشور از بانكداري به حدود 12 تا 15 درصد رسيده است،‌ سهم بخش خصوصي در فعاليت‌هاي بيمه به حدود 15 درصد افزايش يافته است. در صنايع كارخانه‌اي بزرگ بخش خصوصي سهمي كمتر از 10 درصد دارد. شركت‌هاي بزرگ پيمانكاري عمومي كه توانايي حضور در مناقصه‌هاي بزرگ نفت، گاز، پتروشيمي، سد و نيروگاه را دارند عموماً به بخش دولتي يا نهادهاي شبه دولتي تعلق دارد. لكن بخش ‌خصوصي در صنعت حمل‌ونقل دريايي، ريلي و هوايي هنوز سهم زيادي ندارد و اندازه بنگاه‌هاي اين بخش در مقايسه با بنگاههاي دولتي خرد و پراكنده‌اند. شركتهاي بزرگ سرمايه‌گذاري و تأمين منابع براي خريد و فورش و سامان دادن به بازار سهام هنوز عمدتاً دراختيار دولت ونهادهاي عمومي حكومتي قرار دارد.15‌

با اين وجود در راستاي اجراي فرامين مقام معظم رهبري، دولت از دو طريق در جهت تقويت بازار سرمايه و تقويت‌بخش خصوصي گام برداشته است:

1- به صورت مستقيم بوسيله واگذاري سهام شركت‌ها در بورس: در خصوص اجراي سياست‌هاي ابلاغي، دولت برنامه زمانبندي واگذاري شركت‌هاي صدر اصل 44 را انجام داده و در اين خصوص لايحه اجراي اصل 44 را تقديم مجلس شوراي اسلامي كرده است در اين لايحه كه اكنون پس از طرح ايرادات شوراي نگهبان دردست اصلاح توسط مجلس و تبديل به قانون مي‌باشد، دولت كليه كالاها و خدمات را به سه گروه تقسيم كرده است. در گروه يك كه كالاهاي خصوصي است دولت حق فعاليت در اين گروه را ندارد. گروه سه استثنائات را شامل مي‌شود كه دراختيار دولت است و در مورد گروه دو نيز، با توجه به انحصاري بودن آنها، دولت به تدريج برنامه واگذاري را تنظيم مي‌نمايد و تا آن زمان مي‌تواند در اين گروه فعاليت داشته باشد.

2- واگذاري سهام عدالت: يكي ديگر از اقدامات دولت دردستيابي به اهداف فوق است. تعاوني‌هاي روستايي و شهري سهام عدالت، پس از اتمام دوره واگذاري (كمتر از دو سال) مي‌توانند سهام را در بازار سرمايه معامله كنند.

با اين وجود لازمه حضور فعال بخش خصوصي در اين زمينه، ايجاد امنيت اقتصادي، عدم نگراني از رقابت با بخش دولتي، آسان‌سازي ورود بخش خصوصي به بازار (از طريق كاهش مجوزها، حذف ديوانسالاري‌ها و نظاير آن) و تقويت مالي بخش خصوصي است كه بخشي از اقدامات دولت در اين زمينه به شرح زير است:

- تقويت بانك‌ها و امكان ارائه تسهيلات بيشتر از طريق افزايش سرمايه آنها

- كاهش فرايند اخد تسهيلات ارزي و ريالي‌

- كاهش ديوانسالاري در اخذ تسهيلات ارزي و ريالي‌

- حذف مجوزهاي زائد و كاهش فرايند ديوانسالاري اداري.

در مجموع به نظر مي‌رسد انجام اين اقدامات باعث تقويت حضور بخش خصوصي در عرصه اقتصاد و توليد شود. در زمينه بخش تعاوني در اقتصاد كشور نيز شاهد رشد شاخص‌هايي همچون تشكيل تعاوني‌ها، جذب عضو، ميزان تسهيلات اعطايي، ميزان سرمايه‌گذاري و غيره مي‌باشيم.

‌5 - چالش‌هاي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44

براي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 بايد بيش از 140 هزار ميليارد تومان سهام شركت‌هاي دولتي در بورس تعيين قيمت و واگذار گردد (اگر 40 درصد شركت‌ها واگذار شود) درحالي كه مجموع ارزش جاري سهام موجود در بازار بورس كمتر از 43000 ميليارد تومان مي‌باشد. لذا چنانچه براساس روال گذشته عمل شود، واگذاري سهام مورد نظر ده‌ها سال به طول خواهد انجاميد.

بنابراين قبل از هر اقدامي در اين خصوص بايد ضمن بررسي دقيق تجربه 15 سال گذشته، مشكلات و چالش‌هاي فراروي خصوصي‌سازي به طور دقيق مشخص شود تا ضمن كاهش فساد دراين زمينه و رفع مشكل ارزان‌فروشي يا گران‌فروشي، نسبت به اجراي دقيق سياست‌هاي ابلاغ شده اقدام نمود. اهم مشكلات و چالش‌هاي فراروي خصوصي سازي عبارتنداز:‌

‌1. ساختار نامناسب بسياري از شركت‌هاي دولتي از نظر حجم بالاي نيروي كار شاغل، ضعف در زمينه بكارگيري فن‌آوريهاي روز و دارايي‌هاي مستهلك‌شده كه ورود اين شركت‌ها به بورس و قيمت‌گذاري آنها را با مشكل مواجه مي‌سازد.

2. عدم برآورد دقيق پيامدهاي منفي و مثبت خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي، تدوين ضوابط حمايتي مؤثر را ناممكن كرده است. به عنوان مثال از آنجا كه تعداد افرادي كه در اثر اين سياست‌ها بيكار مي‌شوند مشخص نيست نمي‌توان سياست‌هاي حمايتي مناسب را تعيين و اجرا نمود.

3. فقدان برخي نهادها مانند بانك‌هاي سرمايه‌گذاري به منظور تأمين مالي خريداران و عدم توان بانك‌ها براي تأمين مالي منابع مورد نياز (اعطاي تسهيلات جهت خريد واحدهاي موردنظر) منجر به توزيع مجدد تسهيلات گرديده و در نتيجه ساير بخش‌ها را با مشكل مواجه مي‌سازد.

4. عدم گستردگي و عمق كافي بازار سرمايه و بورس اوراق بهادار

5. ضعف فرهنگ سهامداري در كشور و علاقه سنتي مردم به نگهداري دارايي‌هاي فيزيكي به جاي دارايي‌هاي مالي. لازم به ذكر است كه براساس اطلاعات موجود در حال حاضر كمتر از 3 ميليون سهامدار در كشور وجود دارد.

6. عدم وجود قوانين تسهيل‌كننده رقابت و كنترل انحصار. در اين خصوص اگر چه اقدامات مهمي نظير تدوين لايحه خصوصي‌سازي و تصويب آن توسط مجلس انجام شده است ليكن به نتيجه نهايي نرسيده و مشكلات متعددي وجود دارد كه فضا را براي خصوصي‌سازي‌هاي گسترده محدود مي كند.

7. فقدان نظام نظارتي كارآمد برفرآيند واگذاري و عملكرد شركت‌هاي واگذار شده.

8. وجود طرح‌ها و پروژه‌هاي نيمه تمام كه دولت ناچار است براي اتمام آن‌ها بودجه و توان بالايي را صرف نمايد ضرورت تكميل و اتمام همين طرح‌ها يكي از علل بزرگ شدن دولت طي دهه اخير بوده است.

9. وجود مديريت‌هاي بهم پيوسته در اقتصاد و خصوصاً شركت‌هايي كه توانايي مالي و مديريتي براي خريد و اداره شركت‌هاي مشمول اصل 44 را دارا مي‌باشند. اين امر موجب مي‌گردد كه با انجام واگذاري واحدهاي صدر اصل 44 انحصار دولتي به انحصار خصوصي تبديل شود.

10. با توجه به توزيع نامناسب ثروت (دارايي فيزيكي و سپرده‌هاي بانكي و...) بيم آن مي‌رود كه مالكيت سهام شركت‌هاي فوق به دهك‌هاي مرفه جامعه رسيده و توزيع نامناسب ثروت تشديد گردد.

بنابراين با توجه به چالش‌هاي فوق و ساختار فعلي اقتصاد كشور خصوصاً در بازارهاي مالي، پولي و سرمايه و نيز چالش‌هاي فراروي امر خصوصي‌سازي و نيز عملكرد گذشته آن، به نظر مي‌رسد بدون انجام اصلاحات لازم در اين بخش‌ها، انجام شتابزده سياست‌ها مانع دستيابي به اهداف مورد نظر در سياست‌هاي كلي اصل 44 به ويژه اهدافي چون شتاب بخشيدن به رشد اقتصاد ملي، گسترش مالكيت در سطح عموم مردم به منظور تأمين عدالت اجتماعي، و افزايش سطح عمومي اشتغال شود.‌

در مجموع به نظر مي‌رسد چالش‌هاي مهم و بسياري در راه گسترش جايگاه بخش خصوصي در اقتصاد وجود دارد كه غلبه برآنها نيازمند يك عزم ملي است. اقدام مدبرانه مقام معظم رهبري در ابلاغ سياست هاي كلي اصل 44 الگوي اصلي خصوصي‌سازي را معين كرده و چارچوب تشكيل‌دهنده يك اراده‌جمعي در كشور محسوب مي‌شود تا جايي كه انجام اقدامات سنجيده و حساب شده در اين راستا ضمن تحكيم مباني ثبات اقتصادي و سياسي كشور، مي‌تواند موجبات رهايي از وابستگي مزمن به درآمدهاي نفت و گاز را فراهم كند.‌بهره‌گيري از تجربيات موفق ساير كشورها در اين زمينه از اهميت بسزايي برخوردار است و همچنانكه در اين نوشتار نيز به اختصار اشاره شد آغاز خصوصي‌سازي در اغلب كشورها حتي در كشور‌هاي توسعه يافته با موانع و مشكلات متعددي روبه‌رو گرديده است اما بتدريج و با مشخص‌شدن مزيتهاي اين اقدام، مقاومت‌هاي اوليه در برابر آن بويژه توسط دستگاه‌هاي ذينفع دولتي خاتمه يافته و اقدام در اين زمينه باتوجه به آثار مثبت فراوان آن، با جديت دنبال شده است. بنابراين پيشنهاد مي‌شود:

- علاوه بر واگذاري سهام شركتها و انحصارات دولتي از طريق بورس اوراق بهادار كه دچار محدوديتهاي فراواني است و همچنين عرضه سهام عدالت به اقشار آسيب‌پذير جامعه، انتقال مالكيت به كاركنان كارخانجات توليدي باتوجه به مبحث تأثير حق مالكيت بر ارتقاي كارآيي، با جديت بيشتري دنبال شود.

- زمينه‌هاي جذب سرمايه‌هاي داخلي و خارجي از طريق تثبيت متغيرهاي اقتصاد كلان و تلاش براي اثبات بخشيدن به محيط سياست داخلي و خارجي تقويت شود.

- حمايت از كارآفرينان بخش خصوصي كه داراي تجربيات موفق داخلي يا خارجي در زمينه ايجاد اشتغال باشند به طرق مختلف افزايش يابد.

- نحوه نگرش به درآمدهاي نفت و گاز متحول شده و جهت پايان بخشيدن به افزايش روزافزون سهم بخش دولتي در اقتصاد، اين درآمدها مصروف امور جاري نشود.‌

- جهت احتراز از استمرار پديده تورم مزمن و ارتقاي كارايي دستگاه‌هاي دولتي، اتكاي دولت به درآمدهاي مالياتي افزايش يابد.

- توسعه زيرساخت‌هاي اساسي موردنياز اقتصاد توسط دولت از جمله تأمين آموزش و بهداشت براي آحاد افراد جامعه و گسترش جاده‌هاي روستايي و متصل كردن تمامي مراكز استانها و سكوهاي صادراتي به يكديگر از طريق بزرگراه و راه‌‌آهن. و توسعه شالوده‌هاي موردنياز براي ايجاد بزرگراه‌هاي اطلاعاتي جهت ارتقاي رشد اقتصادي بر مبناي فن‌آوريهاي پيشرفته و اقداماتي نظير آن كه غالباً بخش خصوصي به دليل سودآوري نازل تمايلي به سرمايه‌گذاري در ‌آن ندارد، مورد تأكيد قرار گيرد.

- جهت سرعت بخشيدن به فرآيند خصوصي‌سازي در كشور، دستور كار مجلس شوراي اسلامي به ويژه در دوره هشتم بيشتر به امور فوق متمركز شود.

‌*منابع و مآخذ:

1- ، ر.ك به‌http: / /tccim.ir :

‌2- محمدمهدي بهكيش، ، دنياي اقتصاد، 30 مرداد 1386.

3-M.Baron, and P Myerson,. (1982),

Regulating a Monopolist with Unknown Costs, in: Econometrica, Vol. 50, pp. 911 – 930.

4- Jose Casas Pardo, and Friedrich Schneider (1996), Current Issus in Public Choice, Cheltenham, UK, Edward Elgar Publishing Company?

5 - Rainer Bartel, and Friedrich Schneider (1991), The ‘‘Mess” of Public Industrial Production in Austria: A Typical Case of Public Sector Inefficiency?, Public Choice, Vol 68/1, pp.17 -40.?

‌6 - ياشار حيدري براردهي، ، سايت رستاك، 25 مرداد 1385.‌

‌7 - بهكيش، . دنياي اقتصاد، 30 مرداد 1386.

‌

8- Asian Development Bank (ADB – 2000) , Private Sector Development Strategy, In: www.adb.org/Documents/Policies/Private Sector/default.asp?p=policies.

9- Ansgar Belke and Friedrich Schneider (2003), Privatization in Austria: Some Theoretical Reasons and First Results About the Privatization Proceeds , Stuttgart: Hohenheim University, P.13.

10 - Belke and Schneider (2003), Ibid, P. 18.

11 – Jeffrey Davis, Rolando Ossowski. Thomas Richardson and Steven Barnett (2000), Fiscal and Macroeconomic Impact of Privatization, IMF Occasional Paper 194, Washington/DC.

‌‌12 - محمدمهدي بهكيش، ، دنياي اقتصاد، 18 ارديبهشت 1386.‌

‌13 - موسي غني‌نژاد، ، دنياي اقتصاد، 18 ارديبهشت 1386.

14 - علي ميرزاخاني، ، دنياي اقتصاد، 21 فروردين 1386.‌

‌15 - محمدصادق جنان‌صفت، ، سايت رستاك، 29 اسفند 1385.

تدوين: محمد فيروزرنجبر

محقق و كارشناس ارشد روابط بين‌الملل و مدرس دانشگاه‌

سه شنبه 23 مهر 1387

این صفحه را در گوگل محبوب کنید

[ارسال شده از: اطلاعات]

[مشاهده در: www.ettelaat.com]

[تعداد بازديد از اين مطلب: 349]